Отнятая целина: как сельхозземли использовать для туристических нужд
Нужна донастройка законов, которые регулируют возможность строительства объектов для приема туристов на сельскохозяйственных землях, заявила зампред Госдумы Виктория Абрамченко. По ее словам, это тормозит развитие и сельского, и винодельного туризма, которому нужны помещения для приема гостей и проведения дегустаций. Да и остальные представители туриндустрии очень хотели бы получить возможность легального строительства на землях сельского хозяйства, однако пока перевод участков в другой вид разрешенного использования оказывается очень сложным. Как поделить землю между сельским хозяйством и туризмом, разбирались «Известия».
Почему возникла дискуссия о сельской земле
Свое заявление Виктория Абрамченко сделала по итогам совещания о винодельческой и виноградарской отраслях Ростовской области.
«Есть две точки зрения. Можно оперативно переводить эти земли в иные категории, но виноградари и виноделы говорят о другом: дайте лучше нам право размещать дегустационные площадки на своих землях. И, конечно, здесь нужен баланс, поскольку сельхозугодия — это средство производства в сельском хозяйстве», — сказала депутат, которая ранее курировала вопросы сельского хозяйства в правительстве в должности вице-премьера, а теперь отвечает за туризм и земельные отношения в Госдуме.
Сейчас, заметила Виктория Абрамченко, земли, пригодные для выращивания винограда, защищаются законодательством, и возводить постройки на них нельзя. Вместе с тем она указала на возможность обсуждения вопроса о выделении в составе этих земель территорий, которые для виноградарства непригодны, чтобы уже там размещать подобные объекты.
Впрочем, вопрос размещения туристических объектов на землях сельхозназначения касается не только виноградарей. Недавно профессиональное сообщество владельцев глэмпингов попросило о земельной амнистии для тех объектов, которые уже возведены в полях и на пашнях.
— В России очень много сельхозземли, которая подходит под рекреационную деятельность, — сказала «Известиям» президент Ассоциации глэмпингов Жанна Кира. — Это «сельхозка» на берегах рек, озер, морей, с хорошим лесом и так далее. Она непригодна для ведения сельскохозяйственной деятельности, но подходит для ведения деятельности туристической. Соответственно, предприниматели эту землю берут и стараются переводить в другой вид разрешенного использования — строят на ней объекты.
Виктория Абрамченко в комментарии «Известиям» подчеркнула, что нехватка мест размещения и прочих удобств для туристов — это реальная проблема и для фермеров, и для виноделов. Это в целом тормозит развитие сельского туризма.
— Но тут важно не допустить, чтобы сельхозземли застроили коттеджными поселками или гостиничными комплексами. Нужно найти золотую середину между развитием туризма и сохранением наших плодородных земель, — подчеркнула она.
Сейчас, напомнила она, строительство капитальных объектов на земле сельхозназначения разрешено только для того, чтобы производить, хранить и перерабатывать сельхозпродукцию. В других случаях есть механизмы перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории. Поэтому возникла дискуссия о том, как развивать туризм на сельской территории.
В чем проблема с переводом земли в другую категорию
В мае президент РФ Владимир Путин на встрече с членами «Деловой России» поручил ускорить перевод земель из категории сельхозназначения в рекреацию для туристических услуг.
Однако вопрос остается спорным. Виктория Абрамченко называет изменение категории земли «скользким путем».
— Сегодня фермер решил заняться агротуризмом, а завтра передумал, но земля уже переведена. И нет гарантий, что ее будут использовать по назначению, — подчеркнула собеседница «Известий». — Кроме того, будут появляться вклинивания и вкрапления. Именно с такими недостатками землепользования пришлось бороться после ликвидации колхозов и совхозов. Тогда появились лоскутные одеяла из земель с разным статусом там, где раньше были единые поля.
Процедуру перевода земель она называет «одним из самых коррупционных механизмов».
Жанна Кира отмечает, что сейчас не во всех регионах местные власти идут на перевод сельскохозяйственной земли в рекреацию.
— А сами предприниматели не всегда видели разницу между этими видами разрешенного использования, — сказала она. — Думали: сейчас я на сельхозземле поставлю улей и продолжу работать с туристами. Но теперь уже все понимают, что так делать нельзя. Мы официально об этом говорим рынку: ни улей, ни лавандовое поле ситуацию не спасет, перевод в другую категорию для продолжения работы необходим обязательно.
Вице-президент Российского союза туриндустрии (РСТ), основатель юридического агентства «Персона Грата» Георгий Мохов заметил, что процесс перевода сельхозземель в другую категорию пока, наоборот, усложняется.
— Недавно принят закон, которым предписывается обязательное согласования перевода, то есть местные власти теперь не могут самостоятельно принять такое решение, — сказал он «Известиям». — Вместе с тем вводится понятие непригодной земли, которая не может использоваться в сельхозцелях.
Георгий Мохов отмечает, что сейчас по закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» допускается временное размещение туристов в жилых домах, которые уже входят в состав имущества фермерского хозяйства. Это стало возможным с июня прошлого года — поправка была принята в интересах развития сельского туризма.
— У разного рода кемпингов и глэмпингов, неосмотрительно построенных на сельхозземле, другая ситуация: они годами не могут перевести землю в другую категорию, и проекты эти вынуждены закрываться, причем многие из них построены на субсидии и попадают под возврат денег в бюджет, — заметил эксперт. — Поэтому надо осмотрительно подходить к выбору земельных участков и понимать, что для большинства регионов сельское хозяйство в приоритете, а в отдельных регионах перевод в рекреацию вообще запрещен.
Жанна Кира настаивает на том, что для тех глэмпингов, которые уже размещены на сельхозземле, нужна амнистия, как это сделали на Алтае, — иначе придется закрывать огромное количество объектов по всей стране.
Юрист, основатель компании «Природный кодекс» Марина Ненарокова отмечает, что сейчас сложилась ситуация, когда нужно развивать сельские территории и туризм на селе, но землю для этого может, по сути, занять кто угодно и построить там рекреационные объекты. Уже после этого владельцы начинают заниматься процедурой перевода земли, которая может затянуться на несколько лет. По ее словам, рекордным сроком было восемь лет.
— И сейчас государство стало ужесточать контроль. Чтобы фермер, который легально занялся сельским туризмом, мог разместить объекты питания, дегустационные залы или даже туалет, нужно очень долго всё согласовывать и переводить землю из одной категории в другую, — сказала она «Известиям». — Идея же отдавать под туристические объекты непригодные земли упирается в то, что пока нет объективных способов обосновать, какую территорию можно считать непригодной. Поэтому нужен актуальный механизм, который даст возможность легальным организаторам сельского туризма возможность легально ввести дополнительный вид деятельности, обеспечивая комфорт для гостя, и размещения, и инфраструктуры.
Первый вице-президент Общенационального союза индустрии гостеприимства, директор Международного аналитического центра устойчивого развития туризма РУДН, эксперт РАН Христофор Константиниди подчеркивает, что теоретически можно даже построить объекты, но как в этих объектах потом организовать хозяйственную или предпринимательскую деятельность по предоставлению гостиничных услуг — непонятно.
— Исходя из действующего законодательства это вообще едва ли возможно, — замечает собеседник «Известий». — Каждый решает эту проблему как может, но в большинстве случаев решение противоречит действующему законодательству, не учитывает требования к качеству гостиничных услуг и безопасности туристов. Одной из наиболее распространенных схем является строительство построек для размещения персонала сельхозпредприятий, а по факту там размещаются туристы на страх и риск сельхозтоваропроизводителя.
Дегустационные залы, которые эксперт называет одним из ключевых компонентов турпродукта для виноделен и других агротуристических предприятий, сейчас, как правило, выносят за пределы земель сельхозназначения. Однако не для всех хозяйств это удобно.
Эксперт подчеркивает, что это системная проблема, которую и решать нужно комплексно, увязывая нормы сразу нескольких законов.
— Проблематичным является и организация экскурсий на виноградники, в сады и поля сельхозтоваропроизводителей, — сказал Христофор Константиниди. — Во-первых, объектам агротуризма необходимо оформить лицензию на автоперевозки, а во-вторых, иметь в штате аккредитованного гида-экскурсовода. Всё это требует существенных затрат, которые в случае лицензии на автоперевозки точно не оправданы, поскольку перевозки происходят по территории хозяйства.
Какие есть пути выхода из ситуации
Виктория Абрамченко считает, что достаточно «разрешить строить необходимую для сельского туризма и развития виноделия инфраструктуру именно на уже предназначенных для производственной застройки землях». То есть там, где и так стоят здания для производства, хранения и переработки сельхозпродукции. Это нужно сделать «прямо в законе, регулируя требования к таким объектам». Кроме того, она призывает дополнительно «дать право регионам определить перечень муниципалитетов, где такое строительство возможно».
Марина Ненарокова предлагает выработать механизм по определению допустимой части территории, которую можно выделить для дополнительного вида деятельности. И далее, например, выдавать организации условно разрешенный вид использования с определением субъектов, которые имеют на это право, и горизонта планирования в 20–30 лет.
— Также нужно упрощать саму процедуру внесения изменений в генеральные планы, давая возможность перевода непригодной и не представляющей интереса для сельского хозяйства земли в другой разрешенный вид использования, — сказала Марина Ненарокова. — Но должно быть обоснование, что они непродуктивные.
Директор центра правовых инициатив Агентства стратегических инициатив Денис Абдрахманов отмечает, что в АСИ выступают за создание специальных правовых механизмов, которые позволят размещать туристическую инфраструктуру на землях сельхозназначения, сохраняя при этом их основной статус.
— В качестве примера — положения принятого в первом чтении федерального закона «О туристских тропах», согласно которому использование земель сельскохозяйственного назначения для создания туристской тропы осуществляется в соответствии с утвержденным паспортом тропы, который согласуется с Минсельхозом России и другими ведомствами, — сказал он «Известиям».
Денис Абдрахманов полагает, что для отработки механизмов можно было бы запустить пилотные проекты в регионах с развитым агротуризмом.
Сопредседатель комитета «Деловой России» по туризму Леонид Гункевич предлагает добавить в виды разрешенного использования (ВРИ) на землях сельхозназначения подвид «агротуризм и вспомогательная инфраструктура» с четкими рамками.
— Там можно было бы разрешить дегустационные и обучающие площадки, визит-центры, зоны для мастер‑классов и субботников, санитарные блоки, навесы, мобильные инженерные решения, малую фермерскую кухню, гостевые и волонтерские размещения без фундамента, — сказал он «Известиям». — При этом необходимо установить ограничения: лимит доли выделяемой земли, некапитальный характер строений, сезонность и т.д.
Если капитальные объекты действительно необходимы, то для них можно было бы ввести упрощенный «перевод пятен внутри участков» в нужный ВРИ. Прямые продажи и дегустации на месте производства Леонид Гункевич предлагает легализовать с уведомительным порядком.
«Известия» направили запрос в Минэкономразвития и Минсельхоз. В МЭР отказались от комментариев, перенаправив в Минсельхоз.