ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В «ДЕ-ФАКТО ГОСУДАРСТВАХ» - НЕПРЕМЕННОЕ УСЛОВИЕ ПРОЦЕССА УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТОВ

Официальное становление и международное признание новых государств за годы существования Организации Объединенных Наций происходило по-разному. В одних случаях это был вполне цивилизованный «развод», в других обретение независимости проходило через кровопролитные конфликты и жестокие войны. Наибольшее число новых государств в минувшие годы образовалось после распада крупных федеративных государств – таких как Югославия и Советский Союз. В результате возникли не только признанные, но и непризнанные или частично признанные государства, которые часто именуются в специализированных статьях «де-факто государствами». Среди них – Абхазия, Косово, Нагорный Карабах, Приднестровье и Южная Осетия. С момента появления «де-факто государств» можно наблюдать два связанных с ними параллельных процесса. С одной стороны, продолжаются переговоры в различных международных форматах и группах – с целью разрешения «замороженных» конфликтов; с другой – происходит государственная институционализация структур «де-факто государств». На мой взгляд, эти процессы взаимозависимы. Крайне важно знать, кто ведет переговоры от имени вышеупомянутых образований и насколько они легитимны представлять интересы граждан государств, которые международное сообщество не признает. С другой стороны, успехи представителей властей «де-факто государств» на переговорах могут существенно повлиять на эффективность процесса построения государственных институтов. Находясь в Ереване, хотелось бы на примере нагорно-карабахского конфликта, по разрешению которого в рамках Минской группы продолжаются переговоры, обсудить роль избирательных процессов и демократического построения институтов государственной власти в вопросах поиска решений по урегулированию конфликтов – в рамках проводимых ООН программ миротворчества и миростроительства. Нагорно-карабахский конфликт, который де-юре начался в феврале 1988 года, прошел через несколько этапов, часть из которых относится еще ко временам Советского Союза – тогда этот конфликт рассматривался международным сообществом как его внутреннее дело. После распада СССР Баку, имея намерение силой удержать вышедшую из-под его контроля территорию, начал боевые действия против Нагорно-Карабахской республики (НКР), провозглашенной в сентябре 1991 года в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством СССР. В войну на стороне НКР была втянута и Армения. Широкомасштабные боевые действия завершились в мае 1994 года подписанием трехстороннего (Азербайджан, Армения и НКР) «Соглашения о прекращении огня», которое действует по сей день. Начиная с момента создания Минской группы ОБСЕ (март 1992 года) Нагорный Карабах был представлен на трехсторонних переговорах, и можно было констатировать, что Степанакерт был де-юре признан стороной конфликта. Однако в последние 14 лет НКР была вытеснена из переговорного процесса, который безуспешно ведется до сих пор между Баку и Ереваном при посредничестве Минской группы ОБСЕ . Складывается пародаксальная ситуация, когда формат переговоров не соответствует формату конфликта. Уже почти четверть века в Нагорном Карабахе продолжается «своя жизнь», отдельная от Азербайджана. И речь идет не о какой-то абстрактной жизни или о выживании, а о том, что люди трудятся и отдыхают, создают семьи и рожают детей, занимаются формированием собственных органов власти и управления. При становлении НКР большое внимание было уделено созданию институционально-законодательных основ республики – как важнейшей составляющей демократического обустройства и практического отправления демократической власти, избранной прямым волеизъявлением ее главного субъекта – народа. Граждане Карабаха построили государство и институты власти при консенсусе общества и элит, который был выражен во время проведения двух ключевых референдумов: о Независимости Нагорного Карабаха в 1991-м и о принятии Конституции НКР в 1996-м годах. При этом во главу консенсуса ставились вопросы самоопределения и прав граждан, безопасности и противодействия внешним вызовам. Таким образом, Нагорно-Карабахская республика изначально формировалась как народное государство, где выборные процедуры стали неотъемлемой частью политической жизни. Если признать верным тезис «демократизация как непременное условие урегулирования конфликтов», то демократизация посредством выборов – не только политическая абстракция, но и действенный способ придать требованиям независимости больше веса. Для нас изучение выборных процедур в «де-факто государствах» представляет как академический интерес, так и практическую ценность. В связи с этим эксперты Международного центра избирательных систем, руководить которым я имею честь, дважды побывали в качестве миссии иностранных наблюдателей на выборах президента и парламента Нагорного Карабаха в 2012 и 2015 годах. История проведения выборных процессов в НКР началась в 1991 году. Тогда в один день были проведены парламентские выборы и вышеупомянутый референдум о Независимости. В военный период с 1991 по 1994 годы в НКР был создан Государственный Комитет Обороны, который имел как функции исполнительной власти, так и военной администрации. При этом парламент не распускался, и сразу же после завершения периода активных боевых действий руководство НКР отказалось от мобилизационной модели управления, полностью вернувшись к гражданской форме правления и избрав в 1995 году парламент второй легислатуры. Кроме того, было принято решение ввести форму президентского правления в стране, и в 1996 году в НКР состоялись первые всенародные выборы президента. Таким образом, с середины 1990-х годов в НКР были сформулированы четкие «правила игры», которые остаются стабильными и по сей день: - отказ от военно-мобилизационной или диктаторской формы правления; - смена власти на всех уровнях только через выборы, причем не только альтернативные, но и реально конкурентные; - по возможности сбалансированный и равный допуск участников выборов к электронным СМИ – выборный процесс должен быть максимально открытым для прессы; - наличие «Избирательного кодекса», который бы удовлетворял взыскательным международным требованиям; - приглашение на общенациональные выборы международных наблюдателей. Всего в НКР, начиная с 1991 года, прошло 6 парламентских выборов. Начиная с 2005 года выборы проводятся по смешанной пропорционально-мажоритарной системе, что позволило реально сформировать в НКР многопартийную политическую систему. На последних парламентских выборах 2015 года, в которых приняли участие уже 7 партий, в состав Народного Собрания НКР были избраны представители 5 партий, три из которых сформировали устойчивую коалицию. Вместе с нами за ходом последних выборов следили более 100 международных наблюдателей из 30 стран. Свыше 100 журналистов из более чем 40 СМИ освещали ход голосования. Международные наблюдатели единодушно отметили соответствие выборов общепринятым нормам избирательного права. Эксперты нашего центра не раз наблюдали за выборами в странах Южного Кавказа – Азербайджане, Армении и Грузии, поэтому нам было с чем сравнивать эти процессы. Может, вам это покажется странным, но самый высокий уровень организации и проведения всего избирательного процесса мы отметили именно в Нагорном Карабахе. Несмотря на непризнанный статус Нагорного Карабаха, во всех кампаниях по выборам президента и парламента присутствовали зарубежные наблюдатели, представляющие различные международные организации, которые специализируются на выборных процессах. Так, например, в 2007 году из США в НКР на президентские выборы прибыли наблюдатели, представляющие организацию «Public International Law and Policy Group», которая в 2005 году была номинирована на Нобелевскую премию мира и имеет многолетний опыт наблюдений за выборами в постконфликтных обществах, в том числе и в Косово. Среди экспертов, участвующих в наблюдениях, можно встретить действующих депутатов парламентов стран – членов ОБСЕ и евродепутатов, политологов и юристов, отставных дипломатов достаточно высокого ранга. Столь впечатляющий состав международных наблюдателей на выборах в НКР говорит о том, что в этом «де-факто государстве» большее значение придают процессу легитимизации власти не только в глазах собственных избирателей, но и международного сообщества. Между тем, многочисленные международные организации и ни одна из стран, в том числе входящих в состав Минской группы ОБСЕ, не признают выборов в НКР и постоянно делают заявления об этом накануне очередных выборов. В этой связи может возникнуть вполне естественный вопрос: если международное сообщество и его структуры де-юре не признают эти выборы, то для чего в НКР прилагают столько усилий, чтобы проводить их и стараться при этом удовлетворить самым взыскательным требованиям? Ответ, мне кажется, лежит на поверхности. Руководство Нагорного Карабаха пытается показать всем своим оппонентам в международном сообществе, что «де-факто государство» живет по демократическим законам, и его институты власти в глазах общества являются легитимными. Предъявляя высокие требования к проведению выборов, руководство НКР хочет продемонстрировать, что альтернативой получения власти через выборы являются или междоусобица «полевых командиров», или узурпация власти. А также то, что, не решая проблемы статуса, выборные процедуры в НКР гарантируют внутренний мир и стабильность на территории «де-факто государства». На наш взгляд, присутствие на выборах международных наблюдателей и их позитивное заключение, пусть и на неофициальном уровне, подтверждает легитимность не только самой власти, но и легитимность ее мандата от общества на ведение переговоров, что весьма важно для практической реализации программ ООН по миротворчеству и миростроительству. В этом контексте, полагаю, пришло время, чтобы подразделение ООН – к примеру, «Отдел по оказанию помощи в проведении выборов», – взяло под свой контроль избирательные процессы и на территориях «де-факто государств». Этот процесс можно было бы осуществить через тесное сотрудничество с различными международными организациями, которые уже имеют опыт такой работы. Хотел бы напомнить, что в 2005 году Организацией Объединенных Наций была принята Декларация принципов международного наблюдения за выборами и Кодекс поведения международных наблюдателей. На сегодняшний день 47 международных организаций, в том числе и наш Международный экспертный центр избирательных систем ICES, подписались под этим документом и приняли его к исполнению. В заключение хотел бы выразить мнение, что все вышеизложенное, акцентированное на одном отдельно взятом примере Нагорно-Карабахской республики, указывает, что наблюдение за избирательными процессами, в том числе и на территориях «де-факто государств» либо государств, находящихся в конфликте, может стать важным фактором миротворчества и неотъемлемой частью миростроительства. Александр ЦИНКЕР (Израиль) Доклад на Международном Форме Вызовов Миротворческим Операциям в Ереване 5.10.2015