«Исторический принцип» в российском законодательстве о рыболовстве
Эта формулировка придумана не нами – представителями отрасли. Так мыслят люди далекие от рыбного хозяйства. Однако, с их подачи определение «модернизация исторического принципа» завело публичную дискуссию о будущем рыбной промышленности в острую фазу.
Общеизвестно, что эффективное производство рыбной продукции в первую очередь зависит от наличия сырья. В то же время, доступ к водным биоресурсам не может быть бесконтрольным и бессистемным. Логичность, стабильность и предсказуемость в определении правил доступа к сырьевому ресурсу определяет порядок и эффективность его использования.
В последнее время, не представив никаких экономических обоснований, Росрыболовство активно пытается доказать то, что исторический принцип пора «модернизировать» по той причине, что он неэффективен и поэтому пришло время изменить закон о рыболовстве. В качестве доводов приводится недостаточная динамика строительства судов на российских верфях и слабый «инвестиционный процесс» в отрасли. Но никакой связи здесь нет.
Медленная модернизация основных производственных фондов в рыбной промышленности не зависит от исторического принципа, а связана в первую очередь с ситуацией в российском судостроении и машиностроении, высокими процентными ставками в российских банках.
Развитие береговой рыбопереработки не связано с историческим принципом, а зависит от затратных факторов, в основном от тарифной политики в области энергетики и транспорта, от удаленности фабрик от основных рынков сбыта.
Инвестиции не зависят от исторического принципа, а идут в экономику тогда, когда в ней стабильное законодательство и хорошая норма прибыли. Туда где чиновники шумят, вне зависимости от отрасли деньги не вкладывают. Большинство утверждений представителей отраслевого ведомства относительно исторического принципа непрофессиональны, а выводы голословны.
Для справки. Рыбные квоты, используемые в мировом рыболовстве можно условно разделить на несколько категорий:
- индивидуальные квоты и доли, закрепленные за определенными судами либо за предприятиями;
- кооперативные квоты, выделяемые рыбным кооперативам, которые распределяют их по судам членов кооператива;
- квоты малых народностей.
Независимо от категории, рыболовные квоты во всех значимых рыболовных странах в XXI веке закрепляются и распределяются на основе исторического принципа, то есть выделение квот происходит на постоянной либо долгосрочной основе определенным, давно участвующим в промысле судам или компаниям. Так делают крупнейшие в мире рыболовные страны: Канада, Испания, Португалия, Япония, Чили, Перу, Дания, США, Исландия, Норвегия и многие другие. Рыбопромышленники в этих государствах самостоятельно обновляют флот и торгуют рыбой, прежде всего потому, что уверены в прочности рыболовного квотного законодательства.
Квоты для рыболовных судов, например, в Норвегии закрепляются за судовладельцами в зависимости от типа судна до 25 лет. Рыбаки знают, что по истечении этого срока они или их приемники опять получат свои ресурсы на новый срок.
В Нидерландах квоты закреплены за предприятиями постоянно. В Дании, Испании, Португалии и Ирландии также действует система индивидуальных передаваемых квот, закрепленных за судами.
Дальше всех пошла Исландия. Там рыбные квоты, закрепленные на постоянной основе, даже наследуются. В Исландии вообще законодательно запрещен вход в рыбную отрасль новым людям с образованием новых компаний.
Во многих странах индивидуальные квоты являются свободно оборачиваемыми: когда, исходя из экономической или промысловой обстановки, квотные доли частично или полностью передаются, продаются, арендуются от судна к судну или от предприятия к предприятию. Такие сделки выполняются в зависимости от законодательства той или иной страны напрямую от судовладельца к судовладельцу либо через биржу.
Банки приветствуют систему свободного оборота долей квот, когда создается рынок квот, и охотно кредитуют судовладельцев под залог рыбных долей квот. Это позволяет строить новые промысловые суда и развивать береговую базу. Во всем мире квота самый надежный и обеспеченный гарант возврата кредита.
Таким образом, прибрежные государства, расположенные в разных частях Земного шара, и имеющие большой опыт жизни в условиях рыночной экономики путем хозяйственной практики и эволюции законодательства о рыболовстве, не сговариваясь, пришли к одной и той же основе передачи права пользования водными биоресурсами хозяйствующим субъектам – «исторический принцип».
***
Теперь посмотрим на российское законодательство в части, касающегося нами вопроса.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» есть основа нормативной правовой базы использования возобновляемых природных ресурсов. Водные биологические ресурсы являются предметом отношений, регулируемых настоящим законом.
Статья 36. Предоставление животного мира в пользование
Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации:
«ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории или акватории».
Глава VII. Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира (то, чего нет в Законе о рыболовстве)
Статья 50. Цели и задачи экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира
«Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира предусматривает: создание стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;
- экономическую защиту пользователей животным миром».
Статья 51. Структура экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира
Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира включает в себя:
«экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром».
Глава II. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира
Статья 12. Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира
«Основными принципами в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются: обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира». (и еще 7 принципов).
Вывод:
В базовом законе «О животном мире» как в самых развитых странах определена позиция государства по отношению к пользователю. Помимо его ответственности за сохранение возобновляемых природных ресурсов, имеет место быть четко задекларированная позиция государства по отношению к экономическим интересам самого пользователя: «обеспечение стабильной основы ведения хозяйственной деятельности».
Более того, в законе «О животном мире» определен подход государства при выборе пользователя: «приоритет ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории или акватории».
Теперь посмотрим, как отражены и уточнены эти нормы в отраслевом законе – законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Статья 1. Основные понятия
В статье дано 21 понятие того или иного термина, но нет ничего даже похожего на определение «истории вылова» водных биологических ресурсов российским пользователем.
Статья 2. Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов
Закон декларирует 9 принципов определяющих жизнь рыбаков. Седьмой гласит, что предоставление в пользование водных биоресурсов - гласно и открыто, информация о таком предоставлении, в том числе о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) указанных водных биоресурсов, общедоступна. Это своего рода «принцип гласности».
Глава 2. Права на водные биоресурсы
Статья 11. Право на добычу (вылов) водных биоресурсов: «Право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом». Ничего о принципе и источнике возникновения права нет.
Глава 3. Рыболовство
Тут уже есть намек на какую-то логику возникновения права пользования.
Статья 19. Промышленное рыболовство
3.4. Лица, осуществляющие промышленное рыболовство и исполнившие свои обязанности, предусмотренные договорами, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, и разрешениями на добычу (вылов) водных биоресурсов, имеют преимущественное право на предоставление таким лицам водных биоресурсов, в пользование на новый срок.
Согласно этому пункту Закона право на добычу рыбы возникает из договора. Вопрос: А почему заключается сам договор с тем или иным пользователем?
Статья 31. Распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов.
2. Порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, указанных в части 1 настоящей статьи, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Статья 33.1. Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов
5. Порядок подготовки и заключения договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, форма примерного договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
И наконец, при отсутствии в Законе о рыболовстве принципа возникновения права на заключение договора пользования водными биоресурсами сложившуюся в законе пустоту заполнила:
Статья 57. Возникновение права на добычу (вылов) водных биоресурсов у лиц, осуществлявших рыболовство до 31 декабря 2008 года.
1. У лиц, осуществлявших рыболовство до 31 декабря 2008 года, право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, если иное не установлено настоящей статьей.
Эта одноразовая статья была специально введена в свое время для закрепления долей квот за пользователями на 10 лет. На ней сегодня держится вся «система». Именно вокруг «этой статьи» в изложении 2018 года сейчас разгорается нешуточная интрига, раскручиваемая Росрыболовством.
Иными словами, существующая сегодня «конструкция» отношений между государством и пользователем выглядит следующим образом: ««если захочу «я – правительство» заключить с «тобой-пользователем» договор в 2018 году – заключу, и ты получишь право ловить рыбу, а поменяется настроение, поменяю правила игры – заключу с кем-нибудь другим»».
Резюмируя вышесказанное можно сделать вывод, что в российском законодательстве о рыболовстве отсутствуют юридические нормы, определяющие основы государственного подхода к закреплению за субъектами хозяйственной деятельности права пользования водными биоресурсами. Нет в законе основ и принципов получения квот. Это приводит к отсутствию в предпринимательской среде уверенности в стратегии развития, что как следствие приводит к низкой инвестиционной привлекательности рыбопромышленного комплекса.
В этой связи необходимо внести в Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» следующие изменения:
пункт 1 Статьи 2 дополнить подпунктами 10, 11, 12 следующего содержания:
«10) обеспечение стабильной экономической основы ведения хозяйственной деятельности;
11) приоритет преимущественного права на добычу (вылов) водных биоресурсов лиц, ранее осуществлявших рыболовство на долгосрочной договорной основе;
12) обеспечение устойчивого использования водных биологических ресурсов путем долевого распределения и долгосрочного закрепления долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов».
Предлагаемые дополнения в «Закон о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» позволят сохранить имеющую место после вступления в силу в 2004 году настоящего закона тенденцию поступательного развития отечественного рыболовства и стимулировать приток инвестиций в российское рыбное хозяйство.
Что касается материалов, которые вывешены в интернете для обсуждения отраслевого сообщества, и в основе которых лежит «модернизация исторического принципа», то они не являются законопроектом, это скорее «реферат на тему» с использованием самодельных терминов. Эти тексты невозможно реализовать в административный механизм и как следствие невозможно контролировать реализацию изложенных там мыслей. По сути, сумбурно излагается идея разрушить существующую конструкцию Закона о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, перевести механизм доступа к государственному сырьевому ресурсу в «ручной режим». Мы не можем согласиться с этим. Поэтому представленный Росрыболовством законопроект необходимо отклонить в целом.
Валентин БАЛАШОВ, председатель правления Межрегиональной ассоциации прибрежных рыбопромышленников Северного бассейна (Республика Карелия, Ненецкий автономный округ, Мурманская и Архангельская области)