«Единый рынок под угрозой»: что стоит за реформой Шенгенской зоны ЕС
Шенгенское пространство ждет модернизация. Как заявил 10 ноября президент Франции Эмманюэль Макрон, в ближайшие дни Париж представит ЕС предложения по реформам, которые должны «улучшить управление Шенгенской зоной» и повысить уровень безопасности в ее границах. В качестве причин, обуславливающих необходимость срочного обновления, французский лидер назвал сложности, привнесенные пандемией, а также террористическую угрозы. Проблемы, с которыми столкнулся ЕС, и перспективы их решения проанализировала доктор политических наук, профессор СПбГУ Наталья Еремина.
Шенгенское пространство: основные аспекты
Шенгенское соглашение вступило в силу в 1995 г. Оно упразднило внутренние границы между государствами, подписавшими его, и практически все страны, входившие тогда в состав ЕС, за исключением Соединенного Королевства и Республики Ирландия, стали частью Шенгенского пространства. В дальнейшем государства, вступавшие в Евросоюз, также становились участниками Шенгенской зоны. Более того, к ней примкнули страны, которые в ЕС не входят (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария). Одновременно с упразднением внутренних границ вводилось укрепление границ внешних благодаря взаимодействию судебных систем и полицейских служб, поэтому Шенгенская зона стала реальным достижением европейской интеграции. Им пользуются не только граждане ЕС, но и туристы из третьих стран, которые могут посетить сразу несколько государств-членов по одной шенгенской визе. Также традиционно более 60% респондентов опросов Евробарометра заявляют, что свободное передвижение является наиболее позитивным результатом интеграции в ЕС.
В условиях коронакризиса и проблем безопасности Брюссель занимается укреплением интеграционных основ. Неслучайно в настоящее время активизирован диалог о повышении эффективности миграционной политики, в которой Брюссель стремится играть главенствующую, координирующую и контролирующую роль, признавая при этом более гибкое участие государств-членов. Сейчас также стоит задача укрепления общего рынка, которая реализуется благодаря оптимизации работы таможенной службы. Следующий вопрос в данной повестке – эволюция Шенгенской зоны, причем не только в контексте поставленных задач в рамках миграционной политики и внутреннего рынка, но и в контексте влияния коронакризиса, который привел к перекрытию внутренних границ.
Таким образом, ЕС в настоящее время занимается подтверждением принципа четырех свобод (свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, людей), так как Шенгенская зона – наиболее очевидный инструмент их подтверждения, фактически их манифестация.
Именно она создала условия для углубленного сотрудничества правоохранительных и миграционных служб государств-участников, формирования единой базы данных, которая стала возможной благодаря Шенгенским соглашениям. Причем, первоначально Шенгенские соглашения как раз были включены в общее пространство свободы, безопасности и правосудия. С учетом роста террористических угроз, подобное сотрудничество как никогда актуально. Помимо этого следует учитывать, что Шенгенская зона функционирует именно благодаря компромиссу и взаимному доверию государств-участников, и если этого доверия не будет, она не сможет воплощать ценности ЕС.
Необходимость обновления
Различные вызовы современного мира привели к тому, что государства-члены периодически восстанавливают свои национальные границы, политические лидеры отказываются принимать беженцев, а отсутствие общей координации угрожает единому рынку. Кроме того, любое достижение со временем нуждается в обновлении, тем более с учетом указанных выше вызовов (терроризм, миграционный кризис, коронавирус и так далее). В отношении Шенгенского соглашения подобные мнения высказываются достаточно давно.
Например, еще в 2011 г. Франция и Италия призывали к реформе принципов работы Шенгенского пространства из-за иммигрантов. В 2013 г. о том же говорили евродепутаты, предложившие ввести инспекционные группы для осуществления внезапных проверок. Они предложили проект реформирования управления Шенгенской зоной, который уже неофициально был согласован в Парламенте и Совете. Он предполагает ввод нового механизма оценки возможностей работы Шенгенских соглашений в критических условиях, а также вносит поправки в Шенгенский пограничный кодекс, устанавливая общие правила временного повторного введения проверок на внутренних границах в особых ситуациях.
Для контроля положений предусмотрено создание инспекционных групп, которые посещают как внутренние, так и внешние границы, в последнем случае предупреждая о своем визите за сутки. Инспекционные группы должны включать в свой состав не только представителей Брюсселя и соответствующих наднациональных институтов, но и экспертов стран-членов. При этом в исключительных обстоятельствах допускается вводить внутренние пограничные проверки, но именно с точки зрения исключительной меры и в ограниченный период, а объективность их критериев контролируется на уровне Союза. Продление ограничений также определяется Брюсселем. Эти предложения сейчас являются основными для обсуждения поправок и в целом реформирования Шенгенской зоны.
В 2015 г. все наднациональные институты признали наличие кризиса в работе Шенгенской системы.
В марте 2016 г. в период продолжающегося миграционного кризиса и кризиса безопасности глава Еврокомиссии Жан Клод Юнкер сообщил, что ЕС необходимо пересмотреть Шенгенское соглашение, так как оно не работает. В 2019 г. президент Франции Эмманюэль Макрон также заявил о необходимости фундаментально пересмотреть Шенгенские договоренности. Он даже проявил готовность удвоить число полицейских для усиления контроля над границами. Не отставала и Ангела Меркель, указавшая в это же время на то, что ЕС необходимо окончательно установить принципы работы Шенгенской зоны.
В условиях пандемии этот вопрос становится еще более сложным, ведь закрытие границ ставит под угрозу единый рынок, притом, что и сам ЕС вводит запрет на поездки в ЕС для граждан стран, в него не входящих.
Проблемы, выявленные пандемией
Однако нынешний сложный опыт для Шенгенской зоны следует рассматривать не только как негативный, но и как позитивный, так как было осуществлено широкомасштабное тестирование возможностей системы. Более того, Шенгенские соглашения предусматривают введение пограничного контроля и ограничений на передвижения в случае критических обстоятельств (угроза государству и безопасности) согласно Шенгенскому пограничному кодексу. Проблема возникает скорее в интерпретации этой возможности, в том числе, с точки зрения временно́го периода действия ограничений.
Ограничения могут вводиться на срок до 10 дней, хотя предусмотрена процедура их повторного введения на период 30 дней, с возможным продлением до 6 месяцев. Однако пограничный кодекс не сообщает о проблемах здравоохранения как о причине возможного закрытия границ, то есть даже не предусматривает подобное обстоятельство как возможное.
Другая проблема заключается в том, что некоторые страны не уведомляют Еврокомиссию о введении ограничений, хотя они обязаны делать это согласно пограничному кодексу. И, наконец, все страны превысили крайний срок, на который могли ввести ограничения, так что исчерпали лимит правовых оснований для подобных действий.
Также выяснилось, что Шенгенскому пространству не хватает центрального координирующего органа, так как Еврокомиссия не успевает вовремя реагировать на подобные вызовы. У нее есть право в судебном порядке привлечь страны-члены к ответу за нарушения, однако, по объективным причинам, этого не будет сделано.
Очевидно и то, что сам ЕС не может вводить запреты на поездки в страны Шенгенской зоны для граждан третьих стран. Согласно Шенгенским положениям, страны-члены сами решают вопрос ограничений при возникновении проблем в сфере здравоохранения, хотя в таком случае также не предусмотрен полный запрет на въезд третьих лиц в Шенгенскую зону. Очевидно, что решение Еврокомиссии закрыть внешние границы было продиктовано стремлением сохранить внутренние границы открытыми. Однако эта идея не сработала из-за различий в ситуации с коронавирусом в разных странах.
Стоит учитывать, что в кризисной ситуации у государств-членов обостряется желание контролировать свои границы самостоятельно. Вряд ли они будут готовы наделить дополнительными полномочиями Брюссель, так как по многим обстоятельствам рассматривают вопрос пограничного контроля как краеугольный для собственной безопасности.
Вместе с тем, эта ситуация породила множественные риски для функционирования Шенгенской зоны в целом. Нынешний глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен 16 сентября 2020 г. обратилась для обсуждения проблемы к европарламентариям, связав Шенгенское право не столько с миграционными вопросами, сколько с функционированием единого рынка. Также были обозначены такие вызовы как взаимное доверие государств друг к другу – в частности, к предоставляемой статистике. Помимо этого, довольно резко было указано, что если государства ЕС будут принимать односторонние решения всякий раз при любой проблеме, они поставят под угрозу именно будущее единого рынка ЕС.
В настоящее время обсуждается урегулирование тех сложностей, что возникли в рамках Шенгенского соглашения. Среди них – вопросы обеспечения безопасности (автоматическое сравнение профилей ДНК, регистрация авто, общая база преступлений, эффективная работа европейской пограничной службы) и достижение солидарной позиции стран-членов в отношении беженцев. При этом Еврокомиссии важнее всего сохранить принцип свободного передвижения внутри Шенгенской зоны при усилении контроля на внешних границах. По этой причине соглашение о Шенгенской зоне необходимо вывести на более высокий уровень, с целью формирования новой системы общей безопасности.
В этой системе Шенгенские соглашения будут выступать не как угроза безопасности, но как инструмент ее поддержания. Такой подход также позволит закрепить главенствую и координирующую роль за наднациональными институтами, которые будут воплощать сотрудничество, компромисс и солидарность государств.
Какие сложности могут возникнуть?
Во-первых, довольно сложно совместить все задачи в рамках Шенгенских договоренностей, так как для этого потребуется не просто увязать их с конкретными положениями, но и все эти положения связать с другими законодательными корпусами.
Так, например, в сложившихся обстоятельствах нельзя реформировать Шенгенскую зону в отрыве от реализации миграционных задач, а также задач в сфере правосудия и так далее. Требуется грандиозная работа по формированию единого подхода, в рамках которого все эти направления действительно станут частью пространства безопасности. Таким образом, важна правовая синергия.
Во-вторых, поставленные задачи невозможно решить в краткий срок. Напротив, необходимо настраиваться на длительный переговорный процесс.
В-третьих, государства-члены должны осознавать степень и объем своих полномочий, а также возможные санкции за их превышение. В данном случае требуется солидарность и согласие всех стран-членов не только на предмет работы Шенгенских соглашений, но и на предмет понимания объёма компетенций в случае форс-мажорных обстоятельств.
В-четвертых, необходимо осознавать, что Шенгенские соглашения влияют на отношение к ЕС в целом и к его членам со стороны третьих государств, и это эффективный инструмент для диалога. Однако в текущих предложениях этот аспект не рассматривается.
Наталья Еремина, доктор политических наук, профессор СПбГУ