Олег Смолин. Проект федерального бюджета на 2020-2022 годы: краткий анализ в части образования и науки

Олег Смолин. 1. Общая оценка проекта бюджета Учеными Финансового университета при Правительстве РФ выполнен анализ «Прогноза социально-экономического развития России до 2024 года» Министерства экономического развития РФ, на котором основывается проект федерального бюджета на 2020-2022 годы. Этот анализ показывает, что Прогноз и бюджет не предусматривают реализации большинства национальных целей, сформулированных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204. В частности: 1.1. Для того, чтобы реализовать предусмотренное указом увеличение ВВП на душу населения к 2024 году в 1,5 раза, необходимы темпы экономического роста на уровне 7,2% ежегодно. Однако прогноз по оптимистическому сценарию предусматривает лишь 2,8%., т.е. в 2,5 раза меньше. Экономический прорыв, провозглашенный Президентом РФ, фактически отменяется. 1.2. Согласно Прогнозу, уровень реальных доходов граждан в 2024 году лишь на 1% превысит аналогичный показатель 2013 года. С точки зрения социальной политики, 2014-2023 годы оказываются потерянным десятилетием. Совершенно не понятно, как предполагается решать задачу двукратного сокращения бедности в стране, если доходы граждан не растут. 1.3. По данным Председателя бюджетного комитета А.М. Макарова, неравенство бюджетной обеспеченности регионов в расчете на душу населения составляет 12 раз, а неравенство в уровне жизни – 3 раза. Фактически граждане России, с точки зрения социально-экономического положения, живут в разных странах. 2. Образование 2.1. Динамика бюджетных расходов В 2020 году расходы федерального бюджета вырастут на 6,6%. При этом расходы на образование – на 5,7%, а на высшее образование – всего лишь на 2,8%. Доля расходов на образование от ВВП и от расходов федерального бюджета будет сокращаться. Справка: по данным Всемирного банка, в 2012 году по доле расхода на образование из всех источников Россия занимала 98-е место в мире. Есть основания полагать, что этот показатель ухудшился и продолжает ухудшаться. 2.2. Строительство новых школ Согласно Распоряжению Правительства РФ от 23 октября 2015 года №2145-р «Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях» на 2016–2025 годы, в соответствии с поручением Президента РФ, в России должна быть решена задача перехода школ на односменный режим работы и на эти цели выделено 2,8 трлн руб., в т.ч 1,9 трлн руб. за счет федерального бюджета. В проекте бюджета на 2020 год на эти цели по всем государственным и целевым программам предполагается выделить 46 млрд руб. – на 3 млрд больше, чем в 2019 году. Фактически это означает отказ от выполнения задачи, поставленной Президентом РФ, и позволит в лучшем случае ликвидировать третью смену в российских школах. Для того же, чтобы двигаться в направлении перехода на односменный режим работы школ, в 2020 году необходимо было выделить не менее 300 млрд руб. 2.3. Здоровье школьников Постановление Государственной Думы от 23 июля 2019 года № 6683-7 ГД рекомендовало Правительству РФ: «инициировать разработку федерального проекта в составе национального проекта "Здравоохранение", направленного на сохранение и укрепление здоровья обучающихся и воспитанников дошкольных образовательных организаций». Однако никаких следов исполнения этой рекомендации в проекте бюджета найти не удалось. 2.4. Детские сады Бюджет предусматривает сокращение средств на программу обеспечения местами в детских садах детей в возрасте до трех лет в 2020 году на 0,8% при наличии очереди на эти места в 272 тысячи человек на январь 2018 года. Рост расходов на строительство детских садов предусмотрен лишь в 2022 году, причем для детей в возрасте от трех до семи лет. 2.5. Дополнительное образование детей Согласно указу Президента РФ от 7 мая 2012 года № 599, в 2020 году в стране дополнительным образованием должно быть охвачено 75% детей, причем половина из них должна получать дополнительное образование за счет федерального бюджета. В проекте бюджета на эти цели выделяется 5,7 млрд руб. на три года, т.е. менее 2 млрд руб. ежегодно. Попытки выяснить у представителей Минфина и Минпросвещения, какое количество детей будет получать дополнительное образование за счет федерального бюджета, окончились ничем – информация отсутствует. Однако совершенно очевидно: для реализации задачи, поставленной Указом Президента РФ, средств требуется, как минимум, в 50 раз больше. 2.6. Увеличение неравенства между вузами В бюджете продолжается концентрация средств на финансирование т.н. ведущих вузов Москвы, Санкт-Петербурга и некоторых других регионов за счет большинства вузов страны. Как отмечается в официальном заключении комитета Государственной Думы по образованию и науке, это приводит к оттоку лучших абитуриентов в столицы, их закреплению на новом месте и к дефициту высококвалифицированных кадров в регионах. Кроме того, продолжается прямое недофинансирование отраслевых вузов (сельскохозяйственных, транспортных, медицинских, вузов культуры и др.), финансирование которых не обеспечено даже в рамках нормативов, утвержденных Минфином. 2.7. Студенты В 2019 году государственное задание на подготовку бюджетных студентов, в т.ч. количество бюджетных мест на первом курсе, сокращено, и эта линия продолжается в 2020 году. Стипендиальный фонд индексируется на 3% - ниже реально ожидаемой инфляции. Справка: в советский период количество бюджетных мест в вузах в расчете на 10 тыс. населения составляло 220, в настоящее время – менее 130; в советский период расчетная стипендия студента обычного вуза составляла 80% от прожиточного минимума, а студента оборонного вуза была выше прожиточного минимума. В настоящее время расчетная стипендия студента составляет менее 13% от прожиточного минимума, и ее реальное увеличение не предполагается. 2.8. Зарплата педагогов Постановлением Государственной Думы от 23 июля 2019 года № 6683-7ГД Правительству РФ рекомендовано: «разработать комплекс мероприятий и сформировать совместно с субъектами Российской Федерации "дорожные карты", гарантирующие минимальную заработную плату при условии работы за одну ставку заработной платы (18 часов) в размере не менее 70 процентов от средней заработной платы в субъекте Российской Федерации и ее фиксацию в трудовых договорах с каждым педагогическим работником, проработав одновременно механизмы оказания субъектам Российской Федерации финансовой поддержки в случае недостаточности у них собственных средств». В проекте федерального бюджета никаких средств на реализацию этого постановления не предусмотрено. Справка: в настоящее время базовый оклад учителей и других педагогических работников в регионах колеблется на уровне 8-10 тыс. руб., т.е. составляет примерно четверть от средней заработной платы! Если ситуация не изменится, кадровый кризис в образовании будет нарастать. 3. Наука 3.1. Финансирование российской науки в международном контексте Если говорить о международных компаративистских исследованиях среди 62 стран, по которым были собраны данные Высшей школы экономики, Россия в 2015 г. занимала 35-е место. Очевидно: если бы удалось собрать данные по большему числу стран, место России оказалось бы значительно ниже. Доля расходов на науку в некоторых странах в процентах к ВВП за 2016 год 1 место - Израиль 4,25 2 место - Республика Корея 4,23 3 место - Швейцария 3,42 4 место - Япония 3,29 5 место - Швеция 3,38 9 место - Германия 2,93 11 место - США 2,79 13 место - Франция 2,22 18 место - Китай 2,07 22 место - Великобритания 1,70 34 место - Бразилия 1,17 35 место - Россия 1,10 36 место - Литва 1,04 45 место - Индия 0,63 60 место - Киргизия 0,12 61 место - Таджикистан 0,11 62 место - Индонезия 0,08 Между тем, необходимо понимать: чем более страна нуждается в модернизации, тем расходы на образование и науку должны быть выше. Например, ни одна страна не провела успешной модернизации при затратах на образование менее 7% от ВВП. 3.2. Недофинансирование президентского указа от 7 мая 2012 года № 599 В последние годы федеральные расходы на науку разбросаны по различным статьям бюджета, поэтому их оценка представляется сложной даже для специалистов. Отечественные расходы на науку по отношению к валовому внутреннему продукту выглядят следующим образом: Международная норма – не менее 2% ВВП. Согласно Указу Президента РФ № 599 от 7 мая 2012 года, - 1,77% ВВП не позднее 2015 года. Согласно оценкам РАН, расходы из всех источников - 1,14% ВВП. Согласно оценкам Комитета Госдумы по образованию и науке, было предусмотрено в федеральном бюджете: Год / доля от ВВП, % / уровень финансирования по отношению к Указу Президента РФ, % 2019 / 0,38% / 21,5%; 2020 / 0,39% / 22,0%; 2021 / 0,38% / 21,5%. Если расчеты думского комитета по образованию и науке правильны, президентский указ в части науки недофинансируется примерно в 4,5 раза. Правда, 1 декабря 2016 года был издан Указ Президента РФ № 642 «О стратегии научно-технологического развития Российской Федерации», который предусматривает, что государственные расходы на науку должны составлять около 1%, а остальная часть финансирования должна производиться за счет частных вложений. Однако даже в этом случае президентский указ недофинансируется в 2-2,5 раза. 3.3. Динамика бюджетных расходов Согласно заключению Комитета Государственной Думы по образованию и науке на проект федерального бюджета на 2020-2022 годы, расходы на научные исследования и разработки в этот период будут увеличиваться в абсолютных цифрах, но сокращаться по отношению к валовому внутреннему продукту. Расходы на научные исследования и разработки в 2020-2022 годах Годы / абсолютные значения / рост к предыдущему году / % ВВП 2020 / 505,6 / - / 0,44% 2021 / 518,8 / около 3% / 0,43% 2022 / 540,6 / 4% / 0,42% Таким образом, расходы на науку, как и расходы на образование, будут расти медленнее бюджетных расходов в целом, что несовместимо с задачами новой индустриализации и развития человеческого потенциала страны. На заседании Комитета Государственной Думы по образованию и науке 10 октября 2019 года представители Минфина сообщили, что предполагают достичь параметров, предусмотренных указом Президента, к 2035 году! Понятно, что к тому времени сменятся (и, возможно, не раз) и президент, и правительство, и министр финансов – прямо по сказке о Хадже Насреддине. 3.4. Статус научного работника: проблема кадров Согласно официальным данным, зарплата научных сотрудников организаций науки в 2018 году составила более 94 тыс. руб. Зарплата вузовских преподавателей – в среднем более 84 тыс. руб. Однако эти данные представляются радикально завышенными. Так, согласно опросу Общероссийского народного фронта, в 2017 году при средней заработной плате в стране около 32 тыс. руб., заработная плата вузовских преподавателей округленно составила 26,5 тыс. руб., т.е. была в 2,5 раза ниже того уровня, который предусмотрен Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597. Не удивительно, что отток научных кадров из России продолжается. По данным экспертов РАН, количество высококвалифицированных работников науки, покинувших Россию: 2013 г. – 20 тыс., 2016 г. – 44 тыс. По данным Мирового банка, за постсоветские годы Россию покинули более 200 тыс. ученых и инженеров. Еще около 1 млн научных сотрудников за тот же период прекратили занятия наукой и ушли в частный сектор или на госслужбу. 3.5. Уважение к науке По сообщению Президента РАН А.М. Сергеева, национальный проект «Наука» разрабатывался без участия академии. В результате ряд его позиций оказался не продуманным и неправильно сформулированным. Например, проект предполагает создание 15 научно-образовательных центров в регионах России. После специального анализа академики РАН пришли к выводу, что на самом деле речь идет не о научно-образовательных, но о научно-производственных центрах. Похоже, проект создавали «менеджеры», которые плохо понимают в науке, но полагают, что способны управлять всем. Таким образом, проект федерального бюджета на 2020-2022 годы не позволяет решить поставленную Указом Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 задачу вхождения Российской Федерации в число пяти ведущих стран мира, осуществляющих научные исследования и разработки. Олег Смолин www.smolin.ru