«Раньше мы даже метро строили своими силами»: интервью последнего сильного главы района Екатеринбурга
Дума Екатеринбурга, поспорив, все-таки приняла решение о децентрализации власти в городе. Сильный мэр Александр Высокинский добровольно передает часть полномочий центральной администрации главам районов, известность которых в городе сегодня близка к нулю. При этом система сильных глав в городе уже была в 90-е годы, но мэр Аркадий Чернецкий ее "демонтировал". О том, как управлялась столица Урала в те времена, чем занимались главы Ленинского, Кировского и других районов и стоит ли возвращаться к хорошо забытому старому — в интервью ЕАН с экс-главой Орджоникидзевского района Сергеем Черкасовым.
- Сергей Виленович, чем занимались главы районов четверть века назад сейчас - уже никто не помнит. Как выглядел прежний вариант системы управления городом?- Ситуация с 90-х годов изменилась просто в корне. Для меня полномочия, которые сейчас есть у администраций районов, совершенно не соизмеримы с тем, что было в период моей работы.
В те времена администрация района курировала практически все, кроме, быть может, вопросов обороноспособности страны и правопорядка. Впрочем, и призывными комиссиями занималась администрация района, и милицию общественной безопасности частично тоже финансировал район.Я уж не говорю о том, что жилищно-коммунальным хозяйством в полном объеме занималась местная администрация, здравоохранением, образованием - всем, что касается детских детсадов и школ. Очень серьезные были полномочия и возможности. Главное – землеотводы и разрешения на строительство.
- А сколько людей в администрации работало?- На самом деле ненамного больше, чем сейчас. У меня было 160 человек, а сейчас в Орджоникидзевской администрации работает около 130.
- Сегодня из городских тем самая топовая – ЖКХ, управляющие компании, коммуналка…-Нынешние УК просто сели на место существовавших ранее муниципальных предприятий ЖКХ. И хотя говорят, что жители хотят их менять, на практике это очень болезненный процесс. Туда идут сотни миллионов рублей, и возникает у руководства "управляшек" большой соблазн: на пару лет отложить ремонты и положить несколько миллионов себе в карман — это ведь частная компания, человек делает все, что захочет.
Что касается ТСЖ. Часть председателей, пусть небольшая, оказывается жуликами, а основная масса — просто не очень грамотные финансово активисты. Они пытаются что-то сделать, вкладывают куда-то деньги, но так неудачно, что потом они просто теряются.
Мое личное мнение — все это не идеальный вариант.
- Еще одна идея Высокинского – нагрузить глав разработкой стратегий развития из территорий. В 90-е годы, до появления концепции Стратегического плана развития города, как это выглядело?- Раньше все такого рода решения принимались даже не районными администрациями, а райсоветами. Я, кстати, начинал как депутат райсовета. Но потом, в 93 году Ельцин нас разогнал, и все полномочия ушли главам администраций районов.
Нас было 100 депутатов в райсовете Орджоникидзевского района, и только после долгих обсуждений принимались решения. Райсовет был серьезным органом, там кипели нешуточные страсти. Именно совет принимал постановления по принципиальным программам развития района в различных сферах, глава же администрации подписывал уже на этом основании свои распоряжения.
Депутаты советовались с руководителями своих предприятий, советами ветеранов, домовыми советами и потом приходили со своим мнением — часами шли дебаты по вопросам формирования программ. Это, кстати, была хорошая школа государственного управления. Люди, которые получали практику там, двигались потом достаточно высоко: и в правительство области, и России, и в Госдуму.Сегодня этой низовой школы нет, главное - получить поддержку спонсоров, чтобы выиграть выборы. Из шести моих заместителей четверо были до этого депутатами райсовета. Я видел их работу в совете и назначил замами. И потом ни разу об этом не пожалел.
- Уже при губернаторе Эдуарде Росселе был принят областной закон о нормативах бюджетной обеспеченности. Этот документ четко определял, как нужно формировать бюджет каждого муниципального образования, в том числе крупного городского района. В зависимости от численности населения, от количества детских дошкольных учреждений, от площади дорог, газонов определялись и нормативы формирования бюджета. И в результате все районные бюджеты формировались по единым принципам.
Если происходило какое-нибудь ЧП: обвалилась крыша, сгорел клуб — в этом случае сверх бюджета выделялись средства из резервного фонда.
Под расходную часть формировалась доходная. Очень сложный вопрос. Здесь работали министерство финансов, финансовое управление администрации города и финансовые отделы в каждом районе. Анализировалась динамика поступлений от основных налогоплательщиков, и потом уже глава района работал с каждым из них, чтобы налоги поступали четко, с определенной периодичностью, чтобы не было задержек.
Мы знакомились с финансовыми планами всех предприятий района, понимали, что они собираются делать, какую будут выпускать продукцию, какие у них инвестиционные программы. - Взаимодействие с предприятиями, вероятно, давало и преимущества по решению текущих проблем района. Не только финансовых?- Конечно. Вся эта работа была взаимной — этот контакт позволял решать множество вопросов. В Орджоникидзевском районе строились садики, больницы.
Даже метро на территории моего района строилось из средств, выделяемых предприятиями района. Директора предприятий, кстати, входили в состав коллегии администрации района.- Это была социальная нагрузка.
- То есть они выделяли деньги, потому что сверху им так приказали?- Скорее, наоборот. Хорошо помню: федеральное министерство-то очень скептически относилось к теме строительства в Екатеринбурге. Но на уровне области и города с директорами предприятий был решен этот вопрос, и они практически под свою ответственность профинансировали начало строительства.
Хотя, конечно, это была инициатива Бориса Николаевича Ельцина, он начал будоражить и федеральное правительство, и предприятия района.
- Как вы получали «налоговые» деньги?- Они напрямую шли в администрацию района, не через мэрию. Предприятия расщепляли платежи на четыре части: часть сразу уплачивалась в федеральный бюджет, часть — в областной, часть — на счет управления финансов администрации города, а часть налогов сразу же поступала на счет финансового отдела администрации района.
- В первую очередь это налог на имущество, земельный налог и где-то около 70% НДФЛ. Плюс в бюджет района поступали различные сборы с граждан. Всего бюджет района был 10-15 млрд в современных реалиях.
- Если всем занимались районы – что в это время делала мэрия?- Главное — они выпускали нормативные документы, постановления и распоряжения, которые были обязательны к исполнению всеми районами города. Это был своего рода мозговой центр, который формировал нормативную документацию. И никто с этим никогда и не собирался спорить, все должны играть по одинаковым правилам.
Кроме того, у мэрии всегда был определенный набор полномочий. Например, строительство крупных объектов: магистралей, мостов, переходов, развязок, - общественный транспорт, вопросы землеотводов под капитальное строительство. Полномочий, функций и ответственности у горадминистрации хватало.
- Аркадий Михайлович был мудрым человеком, и он создал коллегию по управлению городом, в которую входил он сам, его первый заместитель и семеро глав районов. В принципе, это было высшим органом управления в городе. И любой глава района мог отстоять там свою точку зрения.
- Но все равно же возникали трения, формировались тактические блоки и союзы…- Это нормальный процесс. Но если у тебя была нормальная аргументация, ты знал, что тебя поддержат и коллеги, и глава города. А если ты просто хочешь построить в районе несколько фонтанов в условиях, когда задерживают зарплату учителям, — понятно, что все будут возражать.
- Система была, система работала, но в итоге ее снесли. Почему?- Нужно помнить, что эта система нам досталась от Советского Союза и какое-то время она сохранялась уже в новых, рыночных, если хотите, капиталистических условиях.
А потом понемножку отраслевые руководители и города, и области начали твердить руководству города и области, что нужно концентрировать все полномочия финансовые ресурсы на своем уровне. И тогда вроде как без участия районов вопросы будут решаться эффективнее, а с районами можно будет только советоваться.
- Вот вы управляли районом, теперь просто живете в нем. На ваш взгляд, централизация позволила повысить эффективность управления городом?- Крупные проекты, конечно, при этой системе решать проще. По тому же управлению образования: раньше если начальник управления образования города считал, что в районе нужно построить школу, то он сначала ехал к главе района и согласовывал этот вопрос с ним. Потому что финансирование зависело от района. И не всегда согласовать удавалось, потому что у главы района были и свои задачи, и свое видение, что на эти деньги можно сделать. Он планировал, к примеру, потратить их на новую поликлинику, считал, что она нужнее.
Сегодня ничего согласовывать не надо: щелкнул пальцами - и построил школу.
- Как проходил демонтаж? Неужели главы районов сразу сдались?- Были протесты на коллегии города. Более того: гордума ведь состоит из депутатов, избранных от районов, а главы со «своими» депутатами работали плотно. Разгорались серьезные дискуссии на заседании гордумы, когда там защищались позиции того или иного района.
Но в итоге сработал авторитет Чернецкого. Кроме того, председателем гордумы в те годы был Яков Петрович Силин — 12 лет проработал в думе, и сбить его, если он принял какое-то решение, было сложно.Так и были приняты необходимые решения. Что делать — это и есть демократия.
- С бывшими коллегами общаетесь?-К сожалению, моих коллег из эпохи сильных глав почти не осталось в живых. Чкаловский, Женя Сарапульцев — умер в 63 года, Кировский, Гмызин Владимир — ему вообще было 58, Ленинский, Архипов Константин Евгеньевич — ему было ровно 60, отпраздновал юбилей и через месяц скончался. Клименко Анатолий Захарович, Железнодорожный — ему было 67.
Только я и визовский Володя Терешков, который сейчас работает в Заксобрании, и остались.
Мне, в общем-то, повезло: я всего в 36 лет район возглавил и относительно недолго проработал. А те, кто руководил по 15-20 лет, потом уходили очень рано. Нагрузка, нервы сказывались.
Игорь Чукреев