Дежавю. Экономические санкции ("Радио Свобода", США)

Экономические санкции против России — одна из главных тем ушедшего года. Наверное, будут темой и нынешнего. А возможно, и будущего. Кто знает, сколько санкции продлятся и к чему приведут? Особенно, если к зарубежным санкциям против России прибавляются еще и отечественные, тоже против России. Россия, конечно, уникальная страна, поскольку ее уникальный президент вводит суицидальные санкции, лишая собственную страну импортных товаров и продуктов.

Никто не может сказать точно, насколько экономические санкции будут эффективны в том или ином случае. Бывало, что они действовали десятки лет, и безуспешно, как, например, в случае Китая или Кубы. Бывало, что они приносили некоторый результат уже через несколько лет, как, например, в случае Ирана или Югославии.

А случалось и так, что в результате действия санкций политический режим менялся, но в худшую сторону. И тогда санкции приходилось вводить уже против нового режима, как, например, в Родезии, ставшей республикой Зимбабве.

Вообще, институт экономических санкций — отнюдь не новый. Рассказывает историк, профессор Владимир Сажин.

Владимир Сажин: История санкций — это долгая история. Еще в Древнем Риме, в Афинах вводили санкции против разных городов. В Средние века их назвали репрессарии, тогда тоже вводили многие санкции. Уже в ХХ веке Лига Наций официально закрепила название «санкции» и внесла их в международное законодательство. Вводила санкции Лига Наций, потом ее преемница, Организация Объединенных Наций, вводила их по разным причинам. Но надо сказать, что кроме официальных международных санкций, которые вводятся, как правило, Советом безопасности ООН, есть еще односторонние санкции, которые любая страна вводит против другой страны или группы стран. Причины для этого могут быть разные. Как правило, санкции — это переходный момент между международным порицанием того или иного государства и военными действиями.

— Примером не очень эффективных, но упорных и длительных санкций служат экономические санкции США против Кубы. Они были введены в 1960 году в ответ на экспроприации коммунистическими властями собственности американских граждан и корпораций на Кубе. За 54 года санкции то ужесточались, то смягчались, но до конца отменены никогда не были. Государственная пропаганда в коммунистических странах и многочисленные левые в Европе любят называть эти санкции экономической блокадой.

Однако настоящая военно-морская блокада острова продлилась только около месяца осенью 1962 года. Она была связана с «Карибским кризисом», когда Советский Союз намеревался разместить на Кубе свои ядерные ракеты, но отступил, обнаружив решимость США дать на советскую экспансию военный ответ.

С тех пор поклонники Фиделя Кастро и любители кубинского коммунистического режима не устают повторять о «блокаде» Кубы.

Американские санкции включают в себя множество позиций, но главное, чего им недостает, — международной поддержки. Страны Евросоюза, Латинской Америки и многие другие вовсю торгуют и поддерживают дружеские отношения с островным государством, сводя на нет попытки Соединенных Штатов создать на Кубе условия для демократии. 

Как мы видим, односторонние санкции, хотя морально и политически оправданы, но не слишком эффективны. В случаях применения всеобщих санкций, поддержанных Советом безопасности ООН, шансов на благоприятный эффект, несомненно, больше.

Чего добивалось международное сообщество, вводя разнообразные, в том числе экономические санкции? Что, например, стало причиной введения санкций против Югославии в 1993 году? Рассказывает историк Сергей Романенко.

Сергей Романенко: Непосредственной причиной стал, во-первых, межэтнический конфликт, который возник в процессе распада Югославии, и затем уже боевые действия с участием Югославской народной армии и нарождавшейся Хорватской армии. Причем это охватывало и территорию Хорватии, и территорию Боснии и Герцеговины. Собственно говоря, санкции были введены двумя резолюциями Совета безопасности ООН. В первой резолюции говорилось о том, что соседние государства должны прекратить вмешательство в дела Боснии и Герцеговины, о том, что Югославская народная армия и элементы армии Хорватии должны быть выведены с территории Боснии и Герцеговины, и должно быть прекращено то, что впоследствии получило название «этнические чистки», то есть попытки изменить этнический состав населения. Эта резолюция не была выполнена, и тогда через две недели была принята вторая резолюция, более жесткая. В этом случае Совет безопасности опирался на то, что положение в Боснии и Герцеговине, и в других частях бывшей Федеративной республики Югославии представляет собой угрозу международному миру и безопасности.

— Попытки остановить экономическими санкциями военную агрессию выглядят, по меньшей мере, запоздалыми. Диктаторов, развязавших войну, остановить может только военная сила. Другое дело — применение санкций ради ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ войны. Здесь можно добиться хотя бы относительного успеха. Посмотрим на примере Северной Кореи. 

Первые санкции против КНДР были введены 64 года назад. В 1950 году США ответили санкциями на войну Северной Кореи против Южной. Потом война забылась, и в 2008 году санкции отменили. Но еще до этого, в 2006 году, Совет Безопасности ООН ввел санкции против Северной Кореи в ответ на разработки в этой стране ядерного оружия.

Санкции сохраняются до сих пор, причем постепенно ужесточаются. Ядерное оружие в руках маньяка — это серьезная угроза для всего человечества. Никто не знает, что придет в голову национальному лидеру, одержимому фанатизмом и исповедующему сумасбродные идеи. Тут для сдерживания ядерной угрозы хороши все средства, чего уж говорить об экономических санкциях.

Хотя иногда и они помогают. Авторитарные режимы становятся сговорчивее. Пока Иран находился под американскими санкциями, введенными в 1979 году, он испытывал неудобства, но не катастрофические. Пыл исламской революции помогал пережить бытовые трудности.

Владимир Сажин: Исламская революция в Иране произошла в 1979 году. Осенью этого года хомейнисты захватили американское посольство, почти два года продержали дипломатов и сотрудников посольства. Американцы сразу же вводят санкции против Исламской республики Иран. Первичные санкции заключались в том, что были заморожены все счета Исламской республики за рубежом (а счета были довольно крупные, поскольку они оставались еще от шаха Ирана). Если я не ошибаюсь, только шахские наследия в эквиваленте составляли 25 миллиардов долларов — по тем временам это очень большие деньги. Затем к санкциям присоединились некоторые страны, но полуофициально. Затем, в 1996 году, американцы усилили свое экономическое давление на Иран, потому что Иран обвиняли в поддержке международного терроризма. Ясное дело, что известная «Хезболла», которая действует в Ливане, — это порождение Ирана, в какой-то степени Сирии, Башара Асада. То есть можно было привести много причин, по которым американцы ввели санкции. Однако иранцы довольно легко жили под этими санкциями вплоть до первой половины 2000-х годов.

— Однако, когда Иран решил обзавестись ядерным оружием, к санкциям подключилось все мировое сообщество, и ситуация в стране победившего исламского фундаментализма начала постепенно меняться.

Владимир Сажин: Как раз в начале нулевых годов возникла ядерная проблема Ирана. Выяснилось, что Иран 18 лет, будучи членом МАГАТЭ, международной атомной организации, подписантом договора о нераспространении ядерного оружия, в нарушение всех правил и постановлений тайно проводил работы по ядерной тематике. Конечно, это взбудоражило весь мир. Иранцы тогда не пошли на компромиссы. И в 2006 году Совет безопасности ООН принял резолюцию, которая вводила санкции против Ирана, против определенных компаний, против определенных людей, которые были так или иначе причастны к ядерной программе Ирана. Затем, в период с 2006 по 2010 год, Совет безопасности принял еще три резолюции, в которых содержались санкционные меры против Ирана. В Иране очень оригинальное государственное устройство: во главе стоит духовный лидер, он же — верховный главнокомандующий, он же — официальный глава республики, вся полнота власти у него в руках. Он практически бессменный (там есть процедура, но это частности). Президент — это второе лицо в стране, он выбирается один раз в четыре года всеобщим голосованием.

Получилось, что довольно радикальный лидер аятолла Хомейни понял, что эти санкции, три пакета, могут привести к тому, что режим изменится, во всяком случае, в том виде, в котором он есть, и нужно было спасать ситуацию, спасать режим. Поэтому он содействовал избранию нового президента. В Иране президент, честно говоря, выполняет функцию премьер-министра, он формирует правительство и ведет ежедневные дела. Там было 6 кандидатов, но только один из них, нынешний президент, по иранским меркам был более или менее либералом.

— Иногда санкции сопровождались требованием не только прекратить агрессию или подготовку к войне, но также изменить политический режим. Это в полной мере относится к Южной Африке и Родезии, где были установлены режимы, основанные на расовой сегрегации. Рассказывает профессор истории университета в Кейптауне Ирина Филатова.

Ирина Филатова: Задача стояла совершенно очевидная: во-первых, изменить режим, а во-вторых, прекратить агрессию против соседних стран (которая действительно была — прежде всего, против Анголы), совершенно отменить режим белого меньшинства и заставить правительство передать власть черному большинству. Санкции вводились в течение очень длительного времени. Дело в том, что начали их вводить в 1962 году против ЮАР, когда Организация Объединенных Наций приняла решение о том, что нужно как-то менять ситуацию в Южной Африке. В 1963 году Совет безопасности принял рекомендацию ввести эмбарго на поставки оружия, амуниции, военного транспорта и так далее. Но это была рекомендация.

— Массовые нарушения прав человека стали причиной экономических санкций, введенных Соединенными Штатами Америки в 1988 году против Бирмы и Судана, а в 1989 году — против Китая.

На случае с Китаем следует остановиться особо. Весной 1989 года китайские студенты и рабочие вышли на центральную площадь Тяньаньмэнь в Пекине. Они требовали свободы, соблюдения прав человека, социальной справедливости. Демонстранты разбили на площади палаточный лагерь.

Во многом их вдохновили на этот шаг события в Советском Союзе и Восточной Европе, где социализм зашатался и скоро должен был рухнуть окончательно.

Полтора месяца длился протест, а затем китайская армия по приказу коммунистической партии проутюжила площадь танками. Одни солдаты, вооруженные автоматами, вели беглый огонь по демонстрантам без разбора и предупреждения. Другие для рукопашной расправы использовали деревянные палки с гвоздями на конце.

Результат: около тысячи погибших демонстрантов, более семи тысяч раненых. Десятки людей были впоследствии казнены или приговорены к длительным срокам тюремного заключения. Многие страны Запада ввели санкции против Китая, главным образом — запрет на поставки оружия.

ООН ввести санкции против Китая не смогла. В Совет Безопасности, который выносит резолюции о санкциях, на правах постоянного члена входит Китай. Он имеет там право вето. Организация Объединенных Наций, которая должна была бы осудить преступный режим, — замечательная структура! Только здесь преступник одновременно является и судьей с правом решающего голоса.

Ущерб, который способны нанести экономические санкции, может оказаться внушительным. Правда, это редко побуждает нарушителей международного спокойствия менять свою политику. Авторитарные режимы редко считаются с мнением народа, каким бы ужасным ни было его положение.

Обычно санкции достаточно хорошо обоснованы. Особенно международные. Однако они далеко не всегда выполняются добросовестно. Страны, которые санкции накладывают, иногда сами же их и нарушают. Профессор Кейптаунского университета Ирина Филатова рассказывает, как и кем нарушалось эмбарго на поставки вооружений в ЮАР. Оно было принято ООН в 1963 году и поначалу носило рекомендательный характер.

Ирина Филатова: В 1977 году это эмбарго стало обязательным, и его, в общем-то, до начала 1980-х годов мало кто соблюдал. Франция, например, поставляла Южной Африке «Миражи» до 1978 года, если я правильно помню. С Англией и Америкой было несколько хуже, потому что там было очень развито движение за права человека, в частности, движение против апартеида, но тем не менее, оружие они не перестали поставлять. Формально были введены многочисленные торговые санкции, но их тоже мало кто соблюдал, в том числе и страны, которые на них настаивали, прежде всего, СССР, который создал картель с южноафриканской компанией и координировал с ней продажу алмазов.

— Наверное, нет таких санкций, которые кому-нибудь не удавалось бы обойти. Как выполнялись санкции в Сербии?

Сергей Романенко: Они выполнялись всеми сторонами, и Россия тоже за них голосовала. Но, конечно, были нарушения, причем это происходило не только в российско-югославских отношениях. Могу привести и такой анекдотический пример: был случайно раскрыт двусторонний трубопровод между сербской Воеводиной и Венгрией, туда гнали ракию, а обратно — нефтепродукты.

— Экономические и военные санкции — не единственные, которые применяются в международной практике. Совсем незначительный экономический эффект, но очень большое психологическое воздействие имеют спортивные санкции.

После агрессии в 1979 году Советского Союза в Афганистане на Западе началась кампания за бойкот летних Олимпийских игр 1980 года в Москве. В результате на игры не приехали команды из 65 стран, что значительно уронило престиж медалей XXII Олимпийских игр.

Спортивные санкции, наложенные на Южно-Африканскую республику за политику расовой сегрегации, нанесли этой стране определенный моральный ущерб.

Ирина Филатова: Гораздо эффективнее оказались такие психологические санкции, как спортивные, академические бойкоты и так далее. То есть южноафриканские спортивные команды (а это очень спортивная страна) не принимали на международных соревнованиях, их не принимали в других странах для двусторонних соревнований. Санкции вводились даже против тех команд других стран, которые приезжали на соревнования в ЮАР. Это очень сильно било психологически по южноафриканскому населению.

— Международные санкции — мера обидная, но, как правило, справедливая. Никто не будет вводить санкции просто так, ради прихоти. Однако всегда ли санкции приводят к тому, чего от них ожидают?

Все международное сообщество с 1966 по 1979 год яростно боролось с режимом расовой сегрегации в Родезии. К торговому эмбарго против своего соседа присоединилась даже ЮАР, сама недалеко ушедшая от Родезии по части апартеида. Наконец при поддержке всего мира правительство Яна Смита было свергнуто, и власть перешла к черному большинству. В 1980 году на выборах победил партизанский лидер Роберт Мугабе.

С этого времени на страну обрушились несчастья — гражданская война, засуха, голод, чрезвычайное положение. Поменялся полюс расизма — теперь в угнетенном положении оказалось белое меньшинство. Земли белых фермеров конфисковывали, самих фермеров убивали. Многие успели бежать из страны. Нарушения прав человека приобрели массовый характер.

Европейский союз ввел санкции теперь уже против Зимбабве, запретив Роберту Мугабе и нескольким десяткам его сподвижников въезд на территорию Евросоюза.

Это, однако, не повлияло на способности Мугабе вести страну к катастрофе. Безработица превышает 90%. Инфляция достигала фантастической цифры в 321 миллион процентов. Зимбабвийский доллар практически обесценился.

В 2008 году была выпущена купюра достоинством в 200 миллиардов местных долларов, а на следующий год обращение национальной валюты было приостановлено. Еще успели выпустить банкноты достоинством в 100 триллионов зимбабвийских долларов, которые теперь скупают туристы и коллекционеры. 

Кризис в стране носит обширный и перманентный характер, но бывший партизан Роберт Мугабе, которому сейчас 90 лет, расставаться с властью не собирается.

Один из министров его кабинета Сейвиор Касукавере недавно посетил Крым, где встречался с его главой Сергеем Аксеновым. Министр поделился с Аксеновым опытом выживания в условиях международных санкций, а г-н Аксенов призвал Зимбабве инвестировать деньги в Крым.

Тут надо заметить, что в январе 2013 года министр финансов Зимбабве сообщил, что по итогам года в государственной казне осталось 217 долларов. Не миллиардов, не миллионов и не тысяч — просто 217 американских долларов. Г-н Аксенов может рассчитывать на хороший бизнес!

Так какой режим все же был лучше — до санкций или после? В Родезии или в Зимбабве? Мой вопрос очень развеселил нашего эксперта в Кейптауне Ирину Филатову.

Ирина Филатова: Вы знаете, лучше или не лучше... Что сказать о Зимбабве? Экономика Зимбабве совершенно разрушена. Кстати говоря, зимбабвийцы тоже винят в этом западные страны, которые стали вводить санкции уже против правительства Мугабе. Но это, конечно, ерунда, потому что санкции введены только против определенных частных лиц из окружения Мугабе. Так что Зимбабве сама успешно разрушила свою экономику, изгнав всех белых фермеров и подорвав основы своего экономического благосостояния. Сказать, что жизнь там сейчас лучше — нет, этого абсолютно нельзя сказать, потому что она чудовищна, потому что уже в начале 2000-х годов Смита приветствовали как героя те же самые студенты, которые до этого против него протестовали.

— Профессор Сажин считает, что санкции изменили Иран к лучшему.

Владимир Сажин: Как говорят специалисты (они посчитали очень скрупулезно), за весь ХХ век успешными были 30% от всех введенных санкций. Я уверен, что Иран входит в эти 30%. Стремление уйти от санкций, причем довольно опасным для режима путем — сближения с Западом, говорит о том, что, действительно, если уж сами исламские ортодоксы согласились на шаги навстречу Западу, на компромиссы, то, конечно, санкции подействовали очень сильно.

— В отличие от Зимбабве, в Южно-Африканской республике все не так печально, хотя и не без проблем.

Ирина Филатова: Безработица выросла в несколько раз, уровень жизни очень сильно упал. Но с другой стороны, народ верит в то, что равенства стало больше, и это действительно так. И есть поддержка черному большинству, которой до этого не было.

— Если верно, что санкции успешны лишь в трети случаев, то хорошо бы понять, от чего именно зависит их успех. Владимир Сажин считает, что от единства действий международного сообщества и общественного мнения в мире.

Владимир Сажин: Если одна страна выдвигает санкции против другой, я думаю, что это вообще только пропагандистский шаг, он не имеет никакого действия. А потом, здесь есть еще очень важный момент —психологический. Я просто приведу пример: когда против Ирана были введены банковские санкции, какой-то очень маленький российский банк в Сибири, не имеющий выхода на международную банковскую систему, попросили совершить банковскую сделку для Ирана, и он отказался. Ему ничего не грозило, но он отказался, потому что боялся потерять репутацию, как связанный со страной, которая находится под санкциями. Некоторые наши российские фирмы, которые тоже никак не попадали под действие антииранских санкций, отказались вести бизнес с Ираном по той же причине.

— О важности не только поведения торговых партнеров, но и психологического климата в мире говорит Ирина Филатова, преподаватель университета в столице ЮАР Кейптауне.

Ирина Филатова: Санкции ударяют по тем сферам, которые для страны очень важны. То, что Южная Африка продолжала торговлю с африканскими странами, означало очень мало, потому что эта торговля для ЮАР практически ничего не значила. Это одна сторона дела. Но вторая сторона дела — это то, что санкции работают, когда есть психологический климат, в котором они осуществляются, то есть когда создается какое-то общественное мнение как внутри страны, так и вне ее, о том, что эта страна становится страной-парией, что с ней нельзя иметь никакого дела. Этот климат вокруг ЮАР был очень успешно создан.

— Экономические санкции, так же, как военные, спортивные, культурные и, может быть, еще какие-нибудь другие, способны оказать благотворное воздействие на заблудившиеся страны. Они могут помочь им найти выход из тупиковой ситуации, в которую их заводят бездарные политики и полусумасшедшие диктаторы.

Возможно, и Россия, подвергнутая санкциям за аннексию Крыма, найдет выход из того бедственного положения, в которое ввергнул ее президент Путин и его правительство.