Федеральное казначейство: контроль (анализ) финансовых и хозяйственных операций хозяйственных обществ с государственным участием

#491560_300_d#
Федеральный закон № 521‑ФЗ[1] закрепил за Федеральным казначейством функцию по контролю (анализу) финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации превышает 50% (далее по тексту — организации). В статье освещается практика Казначейства России в данном направлении.
Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, доцент, заслуженный экономист РФ

Андрей Викторович Никифоров, доцент кафедры «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
Правовая база
Федеральный закон № 521‑ФЗ обеспечивает условия для адаптации российской экономики к условиям внешнего санкционного давления. Он в том числе направлен на расширение мер государственной поддержки экономики страны и повышение эффективности этой поддержки. Документ уточняет конкретных получателей господдержки и предъявляет требования к обоснованности рассчитываемого размера соответствующей финансовой помощи.
Необходимо отметить, что согласно части 3 обновленной статьи 166.1 Бюджетного кодекса функцию по контролю (анализу) финансовых и хозяйственных операций Федеральное казначейство осуществляет исключительно на основании поручений Президента РФ, Правительства РФ, министра финансов РФ. При этом в отличие от аудита, предусмотренного Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 307‑ФЗ «Об аудиторской деятельности», эта функция Федерального казначейства не направлена на подтверждение достоверности бухгалтерской отчетности организаций и не дублирует перечень видов аудиторских услуг, определенных Минфином России[1]. Как было отмечено в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 521‑ФЗ, Казначейство России в целях осуществления контроля (анализа) финансовых и хозяйственных операций организаций проводит в их отношении проверки по вопросам, поставленным в указанных поручениях.

Например, для того, чтобы уполномоченные государственные органы могли оценить необходимость дополнительной государственной поддержки организаций, требуется изучить их финансово-хозяйственную деятельность, в том числе в части:
а) причин увеличения административно-хозяйственных расходов;
б) расчета фонда оплаты труда сотрудников;
в) целесообразности привлечения кредитов (займов);
г) обоснованности и целесообразности финансирования проектов, в том числе реализуемых организациями, находящимися в предбанкротном состоянии.
Вместе с тем до принятия Федерального закона № 521‑ФЗ Федеральное казначейство обладало в отношении организаций правом проверять соблюдение положений правовых актов, обусловливающих формирование доходов и осуществление расходов федерального бюджета при управлении и распоряжении государственным имуществом и (или) его использовании. Также Федеральное казначейство могло проверять выполнение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, а также достоверность отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из федерального бюджета). Но так как функций по проверке в целом финансово-хозяйственной деятельности организаций у Федерального казначейства не было, исполнительные органы власти РФ не имели возможности в рамках внутреннего государственного финансового контроля получить всю информацию, необходимую для обоснованного принятия решений по мерам поддержки. Благодаря закреплению указанной функции в Бюджетном кодексе данный пробел устранен.
Новая функция Казначейства России является формой предварительного контроля в финансово-бюджетной сфере. Она применяется для уточнения предстоящих бюджетных расходов и не дублирует функции по контролю финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренные положениями нормативных правовых актов о порядке создания, реорганизации, ликвидации и правовом положении организаций.
Казначейство России при этом не оценивает соблюдение организациями условий лицензий и иных разрешений, аккредитаций, а также требований нормативных правовых актов, контроль (надзор) за исполнением которых осуществляют иные государственные органы и (или) саморегулируемые организации. Однако при выявлении признаков правонарушений в сферах, не относящихся к компетенции Казначейства России, соответствующая информация направляется иным уполномоченным органам и организациям Российской Федерации согласно их компетенции.
Национальные интересы и международная практика
Стратегией национальной безопасности РФ определено, что с учетом долгосрочных тенденций развития ситуации в мире и стране ее национальными интересами и приоритетами на современном этапе является в том числе устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе, а также обеспечение экономической безопасности. При этом устойчивое развитие экономики требует инвестиций, одним из существенных источников которых в текущей геополитической ситуации являются средства как непосредственно федерального бюджета, так и средства, источником формирования которых стал федеральный бюджет. Расходование этих средств без комплексной предварительной оперативной оценки корректности их направления, целей использования и обоснованности требуемого размера может не быть эффективным и привести к распылению финансовых ресурсов без достижения необходимого результата. Отсутствие предварительной оценки может также создать риск достижения заданного результата при фактических затратах, существенно превышающих обоснованно необходимые. Кроме того, это может дать дополнительные условия для экономических преступлений и злоупотреблений полномочиями.
Важно подчеркнуть, что расширение полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере полностью соответствует как национальным интересам Российской Федерации (с учетом возможного увеличения государственной поддержки организаций в текущей геополитической ситуации), так и международной практике внешнего государственного аудита, в том числе основополагающим принципам, закрепленным в ISSAI 100. А именно: лица, уполномоченные на осуществление государственного финансового контроля, могут выполнять различные аудиторские задания по любым предметам, относящимся к сфере ответственности руководства и лиц, уполномоченных управлять и использовать надлежащим способом государственные средства и активы. Рамки или форма таких заданий, а также отчетов по их результатам варьируются в зависимости от положений соответствующего местного законодательства (согласно пункту 14 ISSAI 100). Данное положение международных стандартов аудита государственного сектора обосновывает возможность проведения проверок организаций в связи с использованием ими государственных средств и (или) активов в рамках реализации нового полномочия Казначейства России.
Средой аудита государственного сектора является такая среда, в которой правительства и другие учреждения государственного сектора отвечают за использование ресурсов, полученных от налогообложения и других источников при оказании услуг гражданам и другим получателям. Данные учреждения подотчетны в вопросах управления и выполнения своей работы, а также использования ресурсов как перед теми, кто предоставляет эти ресурсы, так и перед теми, кто зависит от услуг, предоставленных с использованием этих ресурсов (включая граждан).
Аудит государственного сектора способствует усилению ожиданий того, что госучреждения и госслужащие будут исполнять свои функции эффективно, результативно, согласно этическим нормам, а также соответствующим законам и нормативным актам, и создает подходящие для этого условия (согласно пункту 17 ISSAI 100). Данный пункт международных стандартов аудита государственного сектора дополнительно подтверждает необходимость создания среды для эффективного использования государственных ресурсов при подотчетности их использования перед гражданами и организациями, в том числе теми, деятельность которых служит источником формирования государственных ресурсов.
Согласно пункту 20 ISSAI 100 все аудиты государственного сектора способствуют должному управлению ресурсами благодаря:

предоставлению целевым пользователям независимой, объективной и надежной информации, заключений и мнений, основанных на достаточных и надлежащих доказательствах, относящихся к государственным учреждениям;
усилению подотчетности и прозрачности, поощрению постоянного улучшения деятельности и устойчивой уверенности в надлежащем использовании государственных средств и активов, а также эффективности государственного управления;
повышению результативности тех органов, которые в рамках конституционного устройства осуществляют общий мониторинг и выполняют функции, корректирующие действия правительства, а также ответственных за управление деятельностью, финансируемой из государственных средств;
созданию стимулов для реформирования путем предоставления знаний, всеобъемлющего анализа и обоснованных рекомендаций по улучшению.

В результате исполнения Федеральным казначейством новой функции Правительство РФ получает возможность иметь в своем распоряжении своевременную экспертную и комплексную информацию для принятия решений по использованию государственных финансовых ресурсов. Это также соответствует задачам по обеспечению должного управления, в том числе государственными финансами, с опорой на результаты государственного аудита.
Механизмы
Важно отметить, что для реализации нового полномочия по контролю и анализу необходимо было не только предусмотреть возможность его осуществления, но и создать механизмы реализации, которые были бы максимально прозрачны для организаций и для органов, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль. Порядок осуществления контроля финансово-хозяйственной деятельности организаций в рамках внутреннего государственного финансового контроля определен в постановлении Правительства РФ от 21 сентября 2023 года № 1543[2] (далее — Правила). Правила закрепили виды проверок организаций в рамках выполнения новых полномочий (выездные и камеральные), установили, что срок проведения проверок не может превышать срок исполнения поручений, на основании которых проводятся проверки. Согласно пункту 5 Правил цели мероприятия по контролю (анализу), для достижения которых проводится анализ финансовых и хозяйственных операций организаций, определяются в соответствии с поручением, на основании которого проводится соответствующая проверка, в том числе по одному или нескольким вопросам из нижеследующих:
а) обоснованность предоставления организации мер государственной поддержки, в том числе субсидий из федерального бюджета, и (или) государственных гарантий;
б) обоснованность финансового обеспечения, осуществляемого за счет мер государственной поддержки;
в) достоверность информации об активах и обязательствах, отраженной в бухгалтерской (финансовой) отчетности организации;
г) обоснованность привлечения организацией кредитов и (или) займов.
Уполномоченные должностные лица при осуществлении новых полномочий вправе:
а) запрашивать и получать от организаций информацию, документы, материалы и пояснения в письменной и устной формах;
б) посещать помещения и территории, которые занимают объекты контроля (анализа), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ и оказанных услуг;
в) назначать (организовывать) экспертизу, необходимую для осуществления мероприятий по контролю (анализу);
г) получать доступ к государственным информационным системам, информационным системам, владельцем или оператором которых является проверяемая организация;
д) запрашивать у органов государственной власти, а также организаций, являющихся владельцами и (или) операторами информационных систем, пользователем которых является проверяемая организация, предоставление необходимого для осуществления проверки доступа к данным таких информационных систем.
Правила также содержат иные процессуальные особенности проведения проверок организаций. В том числе они определяют сроки предоставления запрашиваемой информации и иные необходимые процессуальные сроки; порядки обжалования принятых решений, осуществления отдельных запросов, назначения и осуществления проверок, оформления и реализации результатов проверок.
В ходе проверки уполномоченные должностные лица могут направлять запросы как непосредственно проверяемой организации, так и органам государственной власти, любым иным организациям (далее — иные органы, организации) и должностным лицам для получения сравнительной и любой информации, необходимой для проведения полного, обоснованного и надлежащего анализа исследуемых при проведении проверки вопросов. В сложившейся практике зачастую проводятся комплексный и детальный анализ отдельных рынков, деятельности групп организаций и субъектов, статистические и иные исследования. Важно отметить, что при подготовке Правил было проведено их публичное обсуждение, в ходе которого учитывались в том числе поступающие от организаций замечания.
В заключение хотелось бы еще раз обратить внимание, что фактически отдельные элементы анализа финансово-хозяйственной деятельности организаций осуществлялись и до внесения изменений в Бюджетный кодекс и установления правил проведения соответствующих проверок на основании поручений уполномоченных органов. Изменения нормативных правовых актов РФ формализовали уже сложившуюся практику. Результаты проведенных контрольных мероприятий, в том числе в отношении финансово-кредитных и иных институтов развития Российской Федерации, получателей субсидий и иных мер государственной поддержки, их дочерних и зависимых обществ стали основой для отдельных решений по финансированию соответствующих областей экономики нашей страны, а также осуществлению отдельных видов деятельности и реализации ряда важнейших для национальных интересов проектов.
Вместе с тем в ряде случаев результаты проверок организаций приводили к управленческим решениям о прекращении финансирования организаций и применении в отношении них процедур банкротства с последующей ликвидацией. Основание — подтвержденная убыточность деятельности, невыполнение поставленных целей, низкая эффективность использования предоставленных средств (в том числе на выплаты сотрудникам организаций в размерах, существенно превышающих среднерыночные).
Следует также уточнить, что Российская Федерация усиливает контроль деятельности организаций, в том числе в части определения вознаграждений их руководящему составу в зависимости от достижения ключевых показателей эффективности деятельности и функциональных ключевых показателей деятельности (далее — КПЭ и ФКПЭ соответственно). Возможно, следующей ступенью развития внутреннего государственного финансового контроля будет именно проведение анализа достижения КПЭ и ФКПЭ по существу, в том числе с учетом того, что значительное количество КПЭ и ФКПЭ устанавливается во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ. Эффективность, правомерность и финансовая обеспеченность деятельности по их выполнению как организациями, так и их дочерними и зависимыми обществами может потребовать дополнительного уточнения при распределении финансовых ресурсов нашего государства.

[1] Приказ Минфина России от 09.03.2017 № 33н «Об определении видов аудиторских услуг, в том числе перечня сопутствующих аудиторских услуг».
[2] Постановление Правительства РФ от 21.09.2023 № 1543 «Об утверждении Правил осуществления Федеральным казначейством функций по контролю (анализу) финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации превышает 50 процентов, на основании поручений Президента РФ, Правительства РФ, министра финансов РФ». Собрание законодательства РФ. 2023. № 39. Ст. 7050.