Проблемы сохранения ОКН в малых исторических городах

В конце сентября в Коломне прошла XVI Всероссийская конференция «Сохранение и возрождение малых исторических городов и сельских поселений», организованная Российской ассоциацией реставраторов. Конференция длилась четыре дня, собрав в одном из старейших городов Подмосковья экспертов в сфере сохранения культурного наследия. Центральной темой обсуждения стали проблемы сохранения историко-культурного наследия в исторических городах и поселениях.
#510842_300#
Правовое регулирование
Правовое регулирование градостроительной деятельности в исторических поселениях — одна из постоянных тем, обсуждаемых муниципальным сообществом, и одно из ключевых направлений деятельности Министерства культуры РФ. Заместитель начальника отдела государственной охраны объектов культурного наследия и градостроительной деятельности Департамента государственной охраны культурного наследия Минкультуры России С. А. Белов рассказал участникам конференции, что за 2024 год ведомством были утверждены границы территорий, предметы охраны и требования к градостроительным регламентам пяти исторических поселений. Это Томск, Галич, Белозерск, Тотьма и Вологда.
«Параллельно в настоящий момент мы ведем очень активную работу по еще 12 историческим поселениям. В части из них уже разработана научно-проектная документация. Процедура включения в перечень исторических поселений утверждена приказом Министерства культуры РФ[1], и тут необходимо отметить, что государственная историко-культурная экспертиза такой документации не предусмотрена. Каждый из проектов Минкульт рассматривает на федеральном научно-методическом совете. Аналогичную процедуру мы бы рекомендовали и для региональных органов охраны по историческим поселениям регионального значения», — подчеркнул Белов.
Также он назвал несколько проблем, связанных с правовым регулированием градостроительной деятельности в исторических поселениях. В частности, это несогласованность охранительной и градостроительной документации, а также низкое качество юридической техники при принятии правовых актов об утверждении предметов охраны. Также есть проблемы, связанные с утверждением требований к регламентам за границами территории исторического поселения, там, где находятся видовые точки и панорамные раскрытия.
«На сегодняшний день мы имеем проблемные вопросы, связанные с пересечением исторических поселений с зонами охраны и достопримечательными местами. Часто складывается ситуация, когда в генплан, в правила землепользования и застройки (ПЗЗ) заложен один вектор развития, одни решения, которые в какой-то степени уже реализуются, а проект исторического поселения предлагает принципиально иные. Разумеется, исходить нужно из безусловного принципа сохранения объектов культурного наследия и исторической среды», — отметил представитель министерства.
Если говорить о низком качестве юридической техники, то нередко специалистам органов охраны памятников крайне сложно понять, что вообще допустимо на территории исторического поселения. Для многих правовых актов зачастую свойственна правовая неопределенность, смешение понятий, что, конечно же, приводит к сложностям в применении таких норм как государственными служащими, так и потенциальными инвесторами.
Что касается утверждения требований к регламентам за границей территории исторического поселения, то здесь, соответственно, заканчивается компетенция органов охраны памятников и начинается компетенция исключительно местных администраций. Согласно статье 67 Градостроительного кодекса органы местного самоуправления обязаны утверждать градостроительные регламенты, которые будут направлены на сохранение панорам и видовых раскрытий, что направлено на сохранение условий визуального восприятия объектов культурного наследия в историко-градостроительной и природной среде. К сожалению, такая практика на сегодняшний день немногочисленна. «Министерство культуры, со своей стороны, при заказе соответствующего проекта документации, закладывает в техническое задание необходимость разработки таких градрегламентов и анализа территорий. Потом эти предложения мы направляем в адрес органов местного самоуправления», — отметил Белов.

В статье 59 Федерального закона № 73‑ФЗ[2], определяющей понятие исторического поселения, говорится, что предмет охраны исторического поселения включает в себя в том числе исторически ценные градоформирующие объекты (ИЦГФО)[3]. Но их правовой режим на сегодняшний день законодательно не определен.
«Мы имеем дело с необоснованным исключением и необоснованным включением объектов, когда объект фактически не обладает ценностью, но включен в предмет охраны. Иногда это решается по каждому конкретному историческому поселению. К сожалению, сегодня отсутствует государственная финансовая поддержка таких работ, хотя это достаточно серьезное обременение», — сказал представитель Минкульта.
Он выразил надежду, что в будущем на уровне Федерации появится соответствующая программа. Также ведомство приветствует появление подобных программ на уровне регионов, городов и поселений.
#510844_300#
Привлечение инвестиций
«Для нас очевидно, что в малых исторических городах и поселениях скрыт огромный потенциал, и этот ресурс культурного наследия, конечно же, может стать точкой активизации и роста экономики на территории», — считает руководитель направления подразделения «Реализация отраслевых программ» ДОМ.РФ С. И. Айдаболова. По ее словам, ДОМ.РФ имеет опыт вовлечения в хозяйственный оборот объектов культурного населения, находящихся в федеральной собственности. Процент их покупаемости гораздо выше, чем в малых городах, которые тем не менее обладают объектами, имеющими шанс быть вовлеченными в хозяйственный оборот.
Как отметила эксперт, сегодня ДОМ.РФ работает над совершенствованием механизма вовлечения ОКН в хозяйственный оборот, сокращением инвестиционного цикла восстановления объектов и повышением их инвестиционной привлекательности. «И здесь мы говорим о разработке законопроекта[4], который предусматривает возможность объединения ОКН в неудовлетворительном состоянии с другим действительно привлекательным имуществом или земельным участком в один ликвидный лот на торгах ДОМ.РФ», — сообщила Айдаболова. Также, по ее словам, отдельной важной мерой может стать соглашение с корпорацией МСП о распространении механизма зонтичного поручительства на льготное кредитование бизнеса, восстанавливающего ОКН.
Еще один интересный законопроект, инициированный Минэкономразвития, предполагает проработку вопроса о внесении изменений в законодательство РФ с целью закрепления возможности субъектов РФ передавать ОКН в агентирование ДОМ.РФ на основании взаимных соглашений с уполномоченными органами власти. Напомним, что ДОМ.РФ реализует программу льготного кредитования проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии. «Мы полагаем, что данные меры позволят привлечь как можно больше инвесторов в работу по сохранению объектов культурного наследия», — подчеркнула эксперт института развития.
#510843_300#
Классификация территорий
Как известно, населенные пункты, имеющие объекты культурного наследия, могут иметь разные статусы — статус «историческое поселение», «исторический город», «историческое поселение федерального значения» и т. д. И если говорить о развитии малых исторических городов и сельских поселений, то, по словам заместителя директора по научной работе Института экономики РАН В. А. Музычук, начиная с советской реальности малый город — это город численностью до 50 тысяч человек. В частности, Коломна с населением порядка 130 тысяч человек по данной классификации малым городом уже не является. Это важно, поскольку механизмы поддержки у городов с разными статусами совершенно разные.
Музычук подчеркнула, что в Концепции по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 года, которая была утверждена Минкультом России в 2017 году, сказано, что многие из городов, названные в 1950–1990-е годы историческими, к настоящему времени утратили некогда присущие им признаки историко-культурной ценности. «Мне очень импонирует позиция, которая была в СССР в 1980-е годы, когда была градация исторических территорий исходя из ценности историко-культурного наследия по категориям — класс А, класс Б, класс В. Стоит отметить, что весь зарубежный опыт говорит о том, что классификация памятников идет по классу», — отметила эксперт. По ее мнению, в части исторических поселений должна быть привязка не к федеральному, региональному или местному уровню, а к классу. Словом, либо у вас сохранилось действительно историческое поселение, либо его фрагмент, либо просто некие отдельные элементы.
Если говорить об исторических памятниках, то в России порядка 150 тысяч объектов культурного наследия, из которых 50 тысяч — археологическое наследие, около 100 тысяч — ОКН, которые на 80% являются объектами регионального значения. «В мире, где занимаются сохранением своего культурного наследия, такого нет нигде. Когда вот эта вся махина памятников находится в региональном подчинении, в этом нет ничего хорошего», — считает научный сотрудник Института экономики РАН.
По итогам 2024 года 46 регионов отчитались о дефиците своих бюджетов. Понятно, что им в такой ситуации не до культурного наследия. В структуре расходов на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия в 2023 году ассигнования из федерального бюджета в источниках финансирования занимают 27%, бюджетов субъектов РФ — 51%, муниципальных бюджетов — 7%. Если говорить о распределении федеральных средств на ОКН по регионам, то сегодня 62% аккумулируют всего 10 регионов (таблица). И если учесть, что в России 89 субъектов, становится понятно, что регионы при таком распределении не в состоянии сохранять свои ОКН.
Таблица. Субъекты РФ с максимальным объемом финансирования ОКН из федерального бюджета (2023)




Субъекты РФ


млн руб.


%




Астраханская область


1051,4


2,12




Челябинская область


1080,3


2,18




Псковская область*


1485,5


2,99




Волгоградская область


1495,4


3,01




Калининградская область


2443,9


4,92




Ростовская область


2712,1


5,46




Нижегородская область


2798,8


5,64




Республика Татарстан*


4139,1


8,34




Санкт-Петербург*


5754,4


11,59




Москва*


7722,0


15,56




Итого по субъектам РФ


30 682,9


61,82

* Каждый год попадают в эту десятку.
«На конференции очень много говорили о потенциале коммерческого и некоммерческого использования ОКН. Тут я всегда привожу пример 1980-х годов, когда Министерство культуры СССР отремонтировало 50 усадеб в Московской области. Посмотрите, в каком ужасном состоянии они находятся сейчас. Просто отреставрировать — это не конец истории, у объекта должен быть хозяин. И эти смыслы и ценности — все равно на муниципальном уровне, на уровне региона они не видны», — подчеркнула Музычук.
В этой связи она отметила ценность краеведческого движения. По ее словам, когда человек начинает интересоваться той землей, на которой живет, находит свои корни, то через историю своей семьи начинает понимать историю страны. И это тоже сфера ответственности местного локального сообщества, помноженная на чувство причастности к территории.
М. С. Михайлова

[1] Приказ Министерства культуры РФ от 12.07.2016 № 1604 «Об утверждении порядка включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в указанных границах».
[2] Федеральный закон от 25.06.2002 № 73‑ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ».
[3] Исторически ценный градоформирующий объект (ИЦГФО) — это здание или сооружение, которое формирует историческую застройку и объединено масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами.
[4] Законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 24.07.2008 № 161‑ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий».