La urgencia del acuerdo Mercosur-UE, teñida por la competencia entre las potencias industriales
Por Luciana Ghiotto[1]
En la 65° Cumbre de presidentes del MERCOSUR en Montevideo, Uruguay, se anunció este 6 de diciembre el fin de las negociaciones del acuerdo entre el bloque sudamericano y la Unión Europea. En una foto muy poco probable hace poco tiempo, se veía a Lula da Silva y a Javier Milei con Ursula von der Leyen sellando el acuerdo político. Por segunda vez, tras el cierre de las negociaciones en 2019, se anuncia el fin de un proceso que lleva abierto 25 años.
En textos anteriores hemos sostenido que el acuerdo Mercosur-UE es un acuerdo comercial “viejo”[2]. Esto es porque las directivas que el Consejo Europeo había dado a la Comisión Europea para las negociaciones con el Mercosur datan de 1999, todavía dentro la década marcada por el auge de la institucionalidad neoliberal y donde el modelo de negociaciones eran el TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) y la recientemente creada Organización Mundial de Comercio con sus múltiples agendas que incluían los llamados temas regulatorios o “más allá de la frontera”, como servicios, compras públicas, derechos de propiedad intelectual e inversiones, entre otros temas.
Sin embargo, este cierre tiene características distintivas de la nueva época. Y esa nueva época se cuela al interior de los tratados comerciales. En primer lugar, este cierre de negociaciones ha estado marcado por la evidente tensión en la que se encuentran tanto la Unión Europea como Brasil (principalmente) como jugadores del tablero global, en medio de la escalada de la competencia entre Estados Unidos y China. No es casual que este anuncio se haga en los albores de la asunción de Donald Trump para su segundo mandato, donde según los anuncios realizados recientemente, se espera una nueva escalada de aranceles a productos chinos y una ralentización del comercio global. Estas medidas tendrán un fuerte impacto sobre el sector manufacturero europeo. Asimismo, parte de este escenario está marcado por la competencia entre ambos países por encabezar el proceso de transición energética, donde la Unión Europea ha quedado relegada detrás. Brasil, por su parte, fiel a su histórico juego del multilateralismo, es un importante país del espectro “en desarrollo” pero sin la capacidad militar de las grandes potencias, por lo cual el rol de negociador y pacificador le queda de maravillas. Sin embargo, Brasil también ha sido un enorme receptor de inversiones chinas, las cuales se han más que triplicado en los últimos años[3], tensionando al gobierno Lula da Silva para no quedar totalmente bajo la órbita del gigante asiático. Según las declaraciones del presidente da Silva en 2022, “China está tomando Brasil”, especialmente viendo con preocupación la presencia china en el sector industrial y en la Amazonía. En este contexto, un acuerdo entre el Mercosur y la UE es más una jugada defensiva que comercial, a la vez que es una muestra del rol que la UE y Brasil no están resignados a perder en la arena internacional.
Parte de la urgencia también ha sido para aprovechar la propia coyuntura europea y tratar de sortear las críticas internas al acuerdo. Uno de los históricos detractores ha sido el gobierno de Emanuel Macron, que en los últimos meses entró en una crisis política interna muy pronunciada, hecho que ha sido aprovechado por la Comisión Europea para acelerar las conversaciones con el Mercosur. Una vez anunciado el cierre de las negociaciones el viernes 6, el gobierno francés se pronunció públicamente en desacuerdo llamando al acuerdo “inaceptable” y recordó que no todo está cerrado, ya que un grupo de países, que incluye además a Italia, Polonia, Países Bajos, Austria y Bélgica, tiene aún capacidad de bloquear la firma del acuerdo en el Consejo Europeo. De todos modos, el poder de negociación de Francia está disminuido, y se deberá ver si los grupos de productores rurales franceses, belgas y polacos continúan sus protestas cotidianas contra el acuerdo, especialmente en Bruselas, sede del gobierno europeo.
A pesar de los 25 años de negociación, un nuevo elemento se suma a la urgencia europea: la búsqueda de la UE por asegurar el acceso a materias primas críticas para la transición energética, hecho que se ha mostrado clave en las “modernizaciones” de los tratados comerciales del bloque con países como Chile[4] y México[5]. La nueva versión del acuerdo con el Mercosur incluye un capítulo de Materias Primas que no estaba incluido en el mandato de 1999 ni tampoco en el cierre anterior de 2019. Esto muestra la nueva “diplomacia de materias primas”[6] que desarrolla la Comisión Europea, que es parte de su necesidad de garantizarse el acceso a estas materias primas para la transición energética, además de ser materias clave en el desarrollo armamentístico y en la digitalización[7]. Brasil es uno de los proveedores clave de varios de estos minerales como el niobio, el tantalio y el manganeso. El 82% del niobio que la UE importa proviene de Brasil, por lo cual se hace notoria la necesidad de asegurarse dicho acceso. El nuevo texto del acuerdo incluye una cláusula específica en este sentido: “En materias primas, no se aplicarán impuestos a las exportaciones brasileñas de varias materias primas a la UE, como níquel, cobre, aluminio y acero” y continúa: “Si Brasil adoptara un impuesto a la exportación de estos productos (lo que no es el caso hoy), la tasa aplicable a la UE debería ser inferior a la aplicable a otros destinos, y tampoco debería superar el 25 por ciento”[8]. Esto quiere decir que la UE debe seguir siendo el destino privilegiado de las exportaciones brasileñas, por encima de exportaciones a China o EEUU. De este modo, la UE se va garantizando mediante acuerdos comerciales su acceso a las materias primas clave con las que no cuenta en su territorio, y de las que es dependiente para intentar seguir el paso de la competencia en el mercado de los vehículos eléctricos.
El acuerdo anunciado el viernes 6 parece incluir también otros cambios, incluso algunos en los aranceles que habían sido acordados en 2019. Un ejemplo clave es el de los automóviles, donde el Mercosur habría logrado que los aranceles sobre los vehículos eléctricos e híbridos se eliminen progresivamente a lo largo de 18 años (en lugar de 15 años). A cambio, la UE presionó para reducir esos aranceles al 25 por ciento desde el primer día, en lugar del 35 por ciento previsto inicialmente en el pacto de 2019. La rebaja de aranceles en el sector automotriz tendrá un impacto notorio en países como Brasil y Argentina. Solo en Argentina se estima que una liberalización del sector puede generar una pérdida cercana a los 180.000 puestos de trabajo directos e indirectos[9].
Sobre las recientes políticas verdes de la UE como el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM) y la Ley de Deforestación, las cuales han sido motivo de protesta de agroexportadores del bloque sudamericano, la UE ha concedido a los países del Mercosur un denominado “mecanismo de reequilibrio”. Aunque los países del Mercosur buscaban 12.500 millones de euros de compensación para suavizar el impacto de las normas verdes de la UE, esto no se materializó y las dos partes acordaron en su lugar un mecanismo de arbitraje. Esto significa que si una parte considera que la medida de la otra parte anula o perjudica sustancialmente los beneficios del acuerdo, puede pedir a un panel que se pronuncie sobre esta cuestión. Y solo en caso de que el panel confirme una anulación o un perjuicio sustancial, la parte reclamante podría tomar medidas de reequilibrio. Sin embargo, esto no impugna ni el CBAM ni la Ley de Deforestación europeas, ya que se trata de medidas que ya están en marcha, que ya se han acordado, a la vez que son medidas previsibles. Este mecanismo de reequilibrio se aplicaría sin afectar el “derecho a regular” de ambas partes, y sería sólo para medidas que no eran en absoluto previsibles[10]. Esto sin dudas debería ser un sinsabor para los sectores del agribusiness del Mercosur que ha dejado en claro sus profundas críticas a esas dos medidas[11].
En definitiva, el acuerdo cerrado el 6 de diciembre ha dado pocos estímulos a los sectores agroexportadores del Mercosur, apenas otorga un poco más de tiempo para la liberalización del sector automotriz (5 años), y no modifica para nada la asimetría existente entre ambos bloques. Y, sin dudas, es un acuerdo que las poblaciones de los países del Mercosur no pueden celebrar porque no aporta nada en materia de mejores condiciones de vida ni tampoco evita los desmontes en la Amazonía o el impenetrable chaqueño. Nuevamente, mucha diplomacia, pero nada para festejar. [i]
[1] Luciana Ghiotto es Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA), investigadora del CONICET (Argentina) y profesora de Economía Política Internacional en la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Es investigadora asociada al Transnational Institute (TNI) y miembro de la Plataforma América Latina mejor sin TLC.
[2] Luciana Ghiotto y Javier Echaide, Acuerdo Mercosur-Unión Europea, análisis integral de sus cláusulas y efectos. CLACSO, Fundación Rosa Luxemburgo; 2024. En: https://www.clacso.org/acuerdo-entre-el-mercosur-y-la-union-europea/
[3] Diario Las Américas, El gran interés e inversiones de China en Brasil, 19 de octubre de 2022. https://www.diariolasamericas.com/economia/el-gran-interes-e-inversiones-china-brasil-n4258885
[4] Patricio Véjar, Secretos del tratado de libre comercio Chile-UE, 2024. En: https://mejorsintlc.cl/secretos-del-tratado-de-libre-comercio-chile-ue-descarga-aqui-este-libro-de-patricio-vejar/
[5] Manuel Pérez Rocha, Llamado a no ratificar el acuerdo global UE-México, 4 de julio de 2022, La Jornada, https://www.jornada.com.mx/2022/07/04/opinion/018a1pol
[6] Comisión Europea, Raw Materials diplomacy. En: https://single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/raw-materials/areas-specific-interest/raw-materials-diplomacy_en Consultado en diciembre de 2024.
[7] Bettina Muller, Luciana Ghiotto y Lucía Bárcena, The raw materials rush; how the European Union is using trade agreements to secure supply of critical raw materials for its green transition. Transnational Institute (TNI), 2024. En: https://www.tni.org/en/publication/the-raw-materials-rush
[8] Comisión Europea, Factsheet EU-Mercosur on Critical Raw Materials. 6 de diciembre de 2024. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_24_6270
[9] En Ghiotto y Echaide, 2019.
[10] Declaraciones de funcionarios europeos en Político, Mercosur played it well on its trade deal with EU, 8 de diciembre de 2024.
[11] Urgente 24, Ley Europea anti-deforestación margina al Mercosur: el agro festeja su aplazo. 2 de octubre de 2024. https://urgente24.com/mundo/ley-europea-anti-deforestacion-margina-al-mercosur-el-agro-festeja-su-aplazo-n586574