Veamos más allá de las obras nuevas
Costa Rica avanza en la ejecución de inversiones estratégicas a lo largo de los más de 7.000 kilómetros de la red vial nacional, fundamentales para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y potenciar la competitividad del sector productivo. Sin embargo, es necesario recordar la enorme responsabilidad que asumimos de asignar los recursos para la operación y mantenimiento que permitan conservar la calidad del servicio a mediano y largo plazo.
Sería una lástima que obras como la Circunvalación norte sufran el abandono al que durante más de 20 años fue condenado el puente La Amistad sobre el río Tempisque. Se requiere un cambio cultural profundo para que dejemos de ver como algo normal que las carreteras queden sin demarcación y señalización, o sin limpieza ni corta de maleza, o impasibles ante el deterioro de puentes, barreras y otras estructuras que al poco tiempo de inauguradas están sucias y manchadas, producto de hongos, humedad y contaminación acumulada en el concreto.
En este sentido, la adecuada toma de decisiones depende de comprender la realidad financiera del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) y el reto que esto nos impone.
La Ley de Creación del Conavi establece en el artículo 22 el orden de prioridades: conservación, mantenimiento y reconstrucción y construcción de obras nuevas. Para ello, se establecieron dos fuentes de ingreso principales: un 50 % de la recaudación del impuesto sobre la propiedad de vehículos (regulado en la Ley 7088) y un 21,75 % de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, de acuerdo con lo establecido en la Ley 8114.
Presupuesto del Conavi
Para el año 2025, el presupuesto del Conavi asciende a ¢150.743 millones, excluyendo los saldos de créditos internacionales para obras nuevas, para atender más de 7.000 kilómetros de carreteras. De este presupuesto, un 43 % se dedicará a obra nueva y al pago del servicio de la deuda, un 14 % a servicios de ingeniería, un 12 % a remuneraciones y otros conceptos, y apenas un 32 % al mantenimiento (¢47.000 millones).
En el 2021, el presupuesto fue de ¢164.000 millones: un 54 % para mantenimiento y un 31% para obras nuevas y servicio de la deuda, es decir, el Conavi cayó en una espiral en la cual históricamente adquiere compromisos de deuda para obras nuevas y compromete el contenido presupuestario para conservación y mantenimiento.
Claro que es positivo el desarrollo de proyectos nuevos y que materializarlos implica un esfuerzo titánico, pero olvidar su mantenimiento se traduce en un significativo impacto fiscal que tarde o temprano tendremos que asumir.
Muy poco para mantenimiento
Un presupuesto de mantenimiento de ¢47.000 millones anuales (menos de $90 millones) es una cifra sumamente baja. Para ponerlo en perspectiva, debemos tomar en cuenta que, expresado en valor presente, la fase de operación y mantenimiento de todo proyecto demanda cuando menos una cantidad de recursos igual que la inversión inicial del proyecto.
Así, por ejemplo, la Circunvalación norte necesitaría, como mínimo, $200 millones para la adecuada operación y el mantenimiento durante los próximos años, monto que sería superior si consideramos la complejidad de un viaducto de esta naturaleza. ¿Contamos ya con esos recursos? No.
Está claro que cada carretera posee características técnicas propias, que complican los ejercicios de comparación, pero este ejemplo sí permite afirmar que estamos dedicando una cifra sumamente reducida al mantenimiento de la red vial nacional y que a mediano y largo plazo nos saldrá muy caro y a costa del deterioro del servicio de las carreteras.
Menos de lo establecido por ley
Para el año 2025, la recaudación del impuesto sobre la propiedad de vehículos se estima en alrededor de ¢170.162 millones y el impuesto sobre los combustibles en ¢630.000 millones.
En cuanto a su uso, estamos asignando el 14 % de la recaudación del impuesto sobre los combustibles al Conavi (inferior al 21,75 % de ley) y el 41 % del impuesto sobre la propiedad (inferior al 50 % de ley).
Ahora bien, se trata de un ejercicio teórico, pues a partir del 2019 la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9635) introdujo cambios importantes, entre ellos, el mandato al Ministerio de Hacienda del cumplimiento de la regla fiscal de acuerdo con los criterios de asignación presupuestaria y gestión de los destinos específicos establecidos. Sería un incumplimiento grave no seguir estos lineamientos.
Entendiendo la relevancia de sanear las finanzas públicas, parece que tenemos la tarea de ajustar la regulación para garantizar los recursos suficientes para proteger la calidad de los servicios de transporte y evitar incurrir en costosas reconstrucciones futuras de obras abandonadas.
Nueva cultura en infraestructura
Pero además de la profunda limitación de recursos, es necesario que se incorporen nuevas formas de contratación que promuevan la eficiencia y la competencia en el sector. La aplicación del modelo tradicional de cantidades y precios unitarios no se alinea con la optimización de recursos, y en muchos casos ha favorecido la concentración de lo que queda de la industria.
La aplicación de modelos alternativos de pago por estándares y de asociación público-privada (APP), con peaje o sin él, es clave para una mejor gestión de los activos y, a la vez, alinear los incentivos de las empresas para un uso más eficiente de los escasos recursos públicos.
Adicionalmente, no debemos dejar de lado las acciones necesarias para garantizar un control riguroso de la transparencia y la ética en la preparación y ejecución de proyectos para empresas, proveedores, consultores y todos los involucrados. Es clave para evitar una percepción de “parte sin novedad” cuando ocurren irregularidades o corrupción, y prevenir el menoscabo no solo de la credibilidad del sector, sino también de la institucionalidad del país.
Dejar atrás el rezago en infraestructura vial exige cambios profundos en la cultura que a lo largo de muchas décadas tuvo el cortoplacismo como norte. Lo positivo es que estamos avanzando en proyectos fundamentales para la movilidad y la logística, por lo que es imperioso aprovechar este impulso para seguir progresando.
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Federico Villalobos Carballo es economista especialista en infraestructura.