¿Vaso lleno o medio vacío?
Considero oportuno agregar el prisma del “vaso lleno o medio vacío” a la discusión sobre el desafuero del gobierno al promover el debilitamiento del control previo en las contrataciones públicas, bajo el argumento descarado de una mayor flexibilidad y libertad corporativas para “desarrollar al país” y que la Contraloría más bien saldrá fortalecida.
Mi posición durante décadas sobre la Contraloría, harto documentada en textos formales y estas páginas desde 1974, es que ha hecho cosas muy buenas y otras buenas, pero que pudieron ser mucho más incisivas en cuanto al señalamiento y corrección de incumplimientos parciales de gobernantes y hasta de legisladores. Pero también, que dejó de hacer otras esenciales. Un típico caso del vaso medio lleno o medio vacío.
Mi fuente de orientación en estos análisis es la Constitución misma, la Ley Orgánica de la Contraloría y, más recientemente, la de Control Interno, y varias otras que, a mi juicio, complementan con claridad su rumbo competencial integral (la 5525 de 1974, la 6227 de 1978 y la 8131 del 2001).
¿Qué factores estratégico-fundacionales invisibilizados hasta ahora resulta útil reconocer para sopesar mejor la iniciativa espuria del gobierno? Que en nuestro país hay dos órganos-persona que tienen las competencias para propiciar el régimen social de derecho que la Constitución entronizó: uno, el presidente si gobernara como tiene que gobernar; el otro, el contralor si vigilara la Hacienda pública asegurando la plena adhesión, no una a medias, de gobernantes y legisladores al principio de legalidad.
Son dos órganos que cuentan con cientos y hasta miles de profesionales que, si fueran correctamente formados en el marco teórico-conceptual y jurídico, constituido por la Constitución y las leyes para bajarlas a tierra, y abjuraran muchos de ellos, sobre todo en gobierno e instituciones, de su creciente y nociva beligerancia partidaria, ayudarían en serio a que aquellos dos ejecutaran, como deben, sus tareas para nada concebidas “a dedo” por los constituyentes.
En un país tan atribulado como el nuestro, la correcta conceptualización de las cosas —o sea, no una antojadiza— lo es todo. Pero aquí, ese régimen social de derecho no se enseña integralmente en ninguna carrera universitaria, menos como el paradigma de desarrollo en el que todos deberíamos focalizar nuestro máximo esfuerzo colectivo.
Por otro lado, si la Contraloría contara con un marco teórico-conceptual integral autóctono, como he clamado desde siempre, en vez de motivarse en proclamas de congresos o tratadistas internacionales ignorantes de nuestro régimen de derecho y de nuestra cultura política, habría podido aplicar más integral y transformadoramente su propia Ley Orgánica y la Ley de Control Interno, con aquellas otras referidas, para lograr que el Estado se enfocara mejor en alcanzar el nivel óptimo de productividad y bienestar delineado en el artículo 50 de la Constitución.
Sigo sosteniendo que la Contraloría aún hoy es el órgano que más puede acercarnos a dicho régimen social, ya sea por inducción o exigiendo sin timideces el desempeño transparente —no el paqueteado que algunos prefieren— de gobernantes y legisladores, y ello con sustento en las óptimas prácticas autóctonas de gestión disponibles desde 1949, a menos que, aplicándolas plenamente, nos resulten un fiasco y entonces sí convenga pedir bolados a la OCDE.
Ello habría evitado las improvisaciones “a dedo” que tanto hoy como ayer han causado el continuo dispendio de los multimillonarios recursos públicos por nunca exigirse del gobierno y las instituciones mostrar en los presupuestos el explícito origen o sustento legal de cada programa de gastos.
Se trata de una situación o proceso sigiloso y muy oscuro, acaecido durante décadas, que ha llevado a casi todo ente público, debido a políticas ilegítimas dictadas “a dedo”, pues la mayoría de las leyes orgánicas no han cambiado, a la deleznable condición de no resolver los problemas de fondo que tales leyes de creación les ordenaban, y aún les ordenan, resolver.
Mi posición interpretativa de la Constitución y las leyes es que la noción de fiscalización normada aquí, no en otro país o una predicada en foros de contralores, es que el control ex ante o previo que el proyecto jaguar busca eliminar está irrefutablemente contemplado en la noción de vigilancia de la Hacienda pública (artículo 183), muy operativizado en el artículo 184.
Ello exige de la Contraloría creada por los constituyentes, no otra, vigilar que las decisiones de política gubernativa, debidamente motivadas en la Constitución y las leyes, se reflejen explícitamente en los programas presupuestarios de gobierno e instituciones; y que los resultados se puedan analizar en tiempo real y no cuando el daño está hecho.
Es algo que la Contraloría debe hacer en articulación simbiótica con las auditorías internas. Esto es lo que debe significar el control ex ante, durante y ex post, sin que ello implique coadministrar (como cuando un juez falla en contra de alguien y no pasa a sugerirle o redactarle los argumentos que volcarían el fallo a su favor).
La Contraloría siempre ha tenido ese totalizador poder fiscalizador. Menoscabarlo ahora por un afán de dirigentes sin preparación que buscan una perniciosa modalidad de corporativismo basada en una inaceptable transparencia oscura no ayudaría para nada a instaurar el régimen social que todo lo que exige es reconocerlo y jugar con la ética correcta, no la amañada que tantísimos prefieren.
El otro gran problema es que a este escenario idóneamente normado los legisladores —el otro baluarte concebido para obligar al Poder Ejecutivo a la excelencia gubernativa— continúan dando la espalda al tipo de control político constitucionalmente exigido sobre ministros —no ministerios— en su condición de rectores sectoriales con el presidente, así como sobre el impacto en las regiones de esa rectoría política.
La Contraloría, sin embargo, y aun cuando este malhabido felino no sea parido, difícilmente llegará a ser ese organismo impulsor de nuestro régimen social de derecho mientras carezca del marco teórico-conceptual correcto que le permita impulsar su bajada integral y eficaz a tierra.
De lograrse este esencial ajuste de chip en la Contraloría, entonces quizás sí podríamos partir en estas discusiones de reformas del Estado (incluidas las muy desenfocadas fusiones de entes, órganos y ministerios que solo llevarán a una supercorrupción de nuevo cuño), teniendo a la vista el tan indispensable vaso de agua lleno que auguro.
El autor es doctor en Ciencias Gubernativas por la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de Londres, autor de nueve libros, múltiples investigaciones y artículos científicos sobre temáticas públicas y de desarrollo del país y América Latina.